Върховният административен съд на Република България - осмо отделение, в съдебно заседание на шестнадесети септември две хиляди и петнадесета година в състав: председател: Емилия Миткова, членове: Петя Желева, Весела Павлова, при секретар Антоанета Иванова и с участието на прокурора Владимир Йорданов изслуша докладваното от председателя Емилия Миткова по адм. дело № 15537 от 2014 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Богомил Богомилов чрез пълномощника си адв. В. Дундов и Н. Дундов, срещу Постановление № 59 на МС от 14.03.2014 г. за изменение на чл. 8, ал. 1 от Правилника за организацията и дейността на Междуведомствената комисия за възстановяване и подпомагане към МС в редакцията към ДВ, бр. 25 от 18.03.2014 г. (обн., ДВ, бр. 28 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 7 от 2011 г., бр. 32 и 75 от 2012 г. и бр. 62 от 2013 г.) (Правилника).

Оспорващият твърди незаконосъобразност на чл. 8, ал. 1 от Правилника (следи уточнение в съдебно заседание от 20.05.2015 г.), поради противоречие с чл. 56, ал. 1 и чл. 62 от Закона за защита при бедствия (ЗЗБ) (ред., ДВ, бр. 53 от 27.06.2014 г.). Подробни съображения в подкрепа на твърденията и исканията са изложени в жалбата и писмени бележки, в които се излагат допълнителни доводи за противоречие с чл. 43, ал. 3 от Закона за публичните финанси ( ЗПФ) и липса на мотиви към проекта за изменение, свързани с оспорената разпоредба. Претендира се присъждане на разноски.

Ответникът - Министерският съвет на Република България чрез процесуалния си представител юрк. Георгиева, взема становище за неоснователност на жалбата и моли да бъде отхвърлена. Обосновава законосъобразност на наредбата по подробни съображения в писмено становище.

Представителят на Върховната административна прокуратура взема становище за допустимост и основателност на жалбата поради допуснати процедурни нарушения и липса на обосновка относно оспорената разпоредба.

Върховният административен съд, осмо отделение, след като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, намира следното:

Жалбата е процесуално допустима като подадена срещу нормативен административен акт без ограничение във времето и при наличието на пряк и непосредствен личен интерес.

Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. С оспорването на Правилника са обосновани противоречия с нормативни актове от по-висока степен и същото е подадено от физическо лице, което е от кръга на лицата с правен интерес, поради което настоящият съдебен състав на Върховния административен съд намира жалбата за процесуално допустима.

Съгласно чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, като моментът на издаване на нормативния административен акт представлява сложен фактически състав, в който освен всички действия по неговото приемане се включва и обнародването му в "Държавен вестник" и влизането му в сила. Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България (Конституцията) всички нормативни актове се публикуват, което

като принцип определя обнародването в "Държавен вестник" като задължителен елемент от фактическия състав по издаване на нормативния акт, включващ процедура по изготвяне на проект, оповестяване, съгласуване, внасяне на предложение за приемане, вземане на решение за приемане, удостоверяване на съдържанието, обнародване и влизане в сила.

На основание чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове следва да се извърши по реда на АПК преценка за съответствието на оспорения нормативен акт с Конституцията и с другите нормативни актове от по-висока степен (закони), включително и Договора за функциониране на Европейския съюз (ЕС) и актовете, приети от институциите на ЕС, ако е налице регламентация на същите отношения, които са предмет на оспорения акт.

По отношение основателността на жалбата:

Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК, съдържащ се в общите разпореди на дял трети от АПК и приложим към настоящото производство, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона.

Съгласно чл. 54, ал. 5 ЗЗБ Министерският съвет приема Правилник за организацията и дейността на Комисията, в който се определят и редът за заявяване на финансовите средства и критериите за оценка на постъпилите искания за финансиране, поради което е налице законова делегация на органа, издал оспорения подзаконов нормативен акт.

От събраните по делото писмени доказателства, представляващи преписката по издаване на оспорения акт, се установява, че проект на Правилника и мотиви за издаването му са публикувани на интернет страницата на МВР на 2.12.2013 г. (л. 135) и е изпратен за обнародване в "Държавен вестник" на 14.03.2014 г.

С протокол № 10 от 12.03.2014 г. (л. 20), т. 23, е приет проектът на постановлението. Преди приемане на проекта същият е съгласуван, видно от справка-таблица (л. 36 - 43), и е прието становището на Министерството на финансите, приложено на л. 45, за приемане на нова редакция на чл. 8 от Правилника. Промените са обосновани в справката с цел хармонизиране със Закона за публичните финанси ( ЗПФ).

Видно от представения проект и мотиви за издаване на проекта на ПМС, публикувани на страницата на МС (л. 139 - 143), изменение на чл. 8 от постановлението не е предвидено. Липсват и мотиви в тази насока съгласно приложените такива на чл. 143, в които изменението е обосновано с необходимостта от структурна промяна в състава на Комисията, регламентиране реда за компенсацията на лицата по чл. 34, ал. 4 ЗЗБ и реда за установяване на дължимата възстановителна помощ. В публикуваните 6 точки от мотивите липсва обосновка от изменение на посочената разпоредба, предвид настъпили промени в ЗПФ.

В представената на л. 34 финансова обосновка относно проекта за изменение и допълнение на Правилника също не са изложени мотиви досежно предвиденото изменение на чл. 8 от същия.

Разпоредбата на чл. 77 АПК предвижда общо изискването за обсъждане на проекта на нормативен административен акт с представени становища, предложения и възражения, което намира конкретно изражение както в разпоредбата на чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА), така и в чл. 2, ал. 7 от Закона за администрацията (ЗА), според който органите на държавната власт координират дейността си за осъществяване на единна държавна политика и извършват консултации със социални партньори, с представители на частния сектор и с представители на гражданското общество.

Съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В случая по отношение на приетия проект на постановлението това законово изискване не е спазено - публикуван е само проектът на постановлението, в което изменение на чл. 8 не е предвидено, поради което липсват и мотиви, съответно доклад, за това изменение. На заинтересованите лица не е предоставен 14-дневен срок за предложения и становища по проекта, който е изпратен за обнародване в "Държавен вестник" и който предвижда изменение на чл. 8 от Правилника.

По преписката не се съдържат данни за намерение на издателя на акта да публикува новия проект на изменението на Правилника след неговото съгласуване по реда на чл. 32 УПМСНА, който съдържа изцяло нов ред за предоставяне на средства за предотвратяване, овладяване и преодоляване на последиците от бедствия, а именно с акт на Министерския съвет по предложение на министъра на вътрешните работи, което отразява категоричната липса на намерение за съобразяване с евентуално постъпили предложения и становища за проекта. Действително съгласно чл. 13, ал. 2 от Указа за прилагане на Закона за нормативните актове ( УПЗНА) съобразно характера и обсега на предложените изменения могат да се изготвят и обсъждат и следващи варианти на проекта, но предвид установената първоначална липса на проект за изменение на чл. 8 и мотиви за това изменение, следва да се приеме, че в случая, с оглед характера и обсега на предложените изменения (нови по своята същност), е следвало вторият вариант на проекта за изменение да бъде подложен на обсъждане по реда на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Неспазването на чл. 77 АПК и чл. 26, ал. 2 ЗНА представлява нарушение на императивните правни норми, съдържащи се в нормативен акт с по-висока степен според правилото на чл. 142, ал. 1 АПК и чл. 15 ЗНА. Изпълнението на чл. 26, ал. 2 ЗНА представлява задължително условие като част от административнопроизводствените правила, поради което при неспазването му, какъвто е настоящият случай досежно оспорената разпоредба, представлява съществено нарушение по издаване на подзаконовия нормативен акт и е самостоятелно основание за отмяна на чл. 8, ал. 1 от Правилника.

Дори да се приеме, че посоченото нарушение не е от категорията на съществените, предвид факта, че първоначалният проект, преди неговото обсъждане по реда на чл. 32 УПМСНА, е публикуван на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, то обжалваната разпоредба противоречи на разпоредбата на чл. 56, ал. 1, изр. първо от ЗЗБ и чл. 62 от същия закон.

Съгласно процесната разпоредба на чл. 8, ал. 1 (изм., ДВ, бр. 32 от 2012 г., бр. 25 от 2014 г., в сила от 18.03.2014 г.) решенията на комисията, с които се предоставят средства от държавния бюджет за предотвратяване, овладяване и преодоляване на последиците от бедствия, се одобряват с акт на Министерския съвет по предложение на министъра на вътрешните работи.

Съгласно чл. 8, ал. 1 (изм., ДВ, бр. 32 от 2012 г. - редакцията преди нейното изменение) решенията на комисията, с които се предоставят средства от републиканския бюджет за предотвратяване, овладяване и преодоляване на последиците от бедствия, се изпращат на Министерството на финансите, на Сметната палата, както и на съответния първостепенен разпоредител с бюджетни кредити за организиране на тяхното изпълнение. Протоколите и решенията се публикуват на електронната страница на ГДПБЗН - МВР.

Съгласно чл. 56, ал. 1, изр. първо от ЗЗБ (ред., ДВ, бр. 53 от 2014 г.) Комисията приема решение за предоставяне на средства от резерва за непредвидени и/или неотложни разходи в частта за предотвратяване, овладяване и преодоляване на последиците от бедствия и контролира целевото им разходване. В чл. 62 от същия закон са посочени правомощията на Министерския съвет като орган по защита при бедствия, между които по т. 4 е правомощието да въвежда национална система за ранно предупреждение и оповестяване на органите на изпълнителната власт и населението при бедствия и определя с наредба условията и реда за функционирането й по предложение на министъра на вътрешните работи. От анализа на посочените разпоредби не може да се изведе правомощие на МС да одобрява с акт решението на Комисията, и то по предложение на министъра на вътрешните работи, както е предвидено в оспорената разпоредба на чл. 8, ал. 1 от Правилника. Съгласно чл. 62 ЗЗБ МС следва да формира държавната политика в областта на защита от бедствия, а Комисията да изпълнява същата посредством издадени от нея актове, насочени към предотвратяване, овладяване и преодоляване на последиците от бедствия. Досежно последното правомощие на Комисията разпоредбата на чл. 56, ал. 1 от закона е ясна и недвусмислена и незаконосъобразно е допълнена с акт от по-нисък ранг, с който се изземват правомощията на същата, предоставени по силата на закона, чрез последващо одобряване, и то по предложение на друг орган - министъра на вътрешните работи.

Въпреки че както в предложението на министъра на финансите, така и от справката таблица за съгласуване на проекта не се установява с кои разпоредби на Закона за публичните финанси ( ЗПФ) е съобразено оспореното изменение на чл. 8, ал. 1 от Правилника, настоящият състав намира за неоснователно становище на процесуалния представител на ответника, изложено в писмените бележки, за съответствие на оспорената разпоредба с разпоредбите на чл. 42, ал. 3 и чл. 43, ал. 3 ЗПФ, тъй като в ЗЗБ, въз основа на който е издаден оспореният Правилник, не предвижда изискване за одобряване на решението на Комисията от МС. Действително съгласно чл. 42, ал. 3 ЗПФ част от държавния бюджет са и резервите за непредвидени и/или неотложни разходи по централния бюджет, а съгласно чл. 43, ал. 3 ЗПФ резервът за непредвидени и/или неотложни разходи по централния бюджет се разходва въз основа на акт на МС, но вложеният смисъл от законодателя при определяне правомощието на Комисията в чл. 56, ал. 1 ЗЗБ е вземане на решение за предоставяне на средства от резерва за непредвидени и/или неотложни разходи за предотвратяване, овладяване и преодоляване на последиците от бедствия, а не за разходване на средства. В предвиденото изменение на чл. 8, ал. 1 е посочено, че МС одобрява с акт решението на Комисията, с което се предоставят средства, по предложение на министъра на вътрешните работи, т.е. не се издава акт за разходване.

С оглед на изложеното настоящият състав намира, че обжалваната разпоредба на чл. 8, ал. 1 от Правилника като незаконосъобразна следва да бъде отменена.

При този изход на спора и изричната претенция на жалбоподателя ответникът следва да заплати направени разноски в размер 3030 лв. (адвокатско възнаграждение и държавни такси). Направеното възражение от процесуалния представител на ответника за прекомерност на направените разноски за адвокатско възнаграждение е неоснователно, предвид характера и вида на производството.

По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, осмо отделение,

РЕШИ:

Отменя по жалбата на Богомил Сашов Богомилов чрез пълномощника си адв. В. Дундов и Н. Дундов Постановление № 59 на МС от 14.03.2014 г. за изменение на чл. 8, ал. 1 от Правилника за организацията и дейността на Междуведомствената комисия за възстановяване и подпомагане към МС в редакцията към ДВ, бр. 25 от 18.03.2014 г. (обн., ДВ, бр. 28 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 7 от 2011 г., бр. 32 и 75 от 2012 г. и бр. 62 от 2013 г.).

Осъжда Министерския съвет на Република България да заплати на Богомил Сашов Богомилов, с. Дивотино, сумата 3030 лв. разноски по делото за първа инстанция.

Решението може да бъде обжалвано пред петчленен състав на Върховния административен съд с касационна жалба в четиринадесетдневен срок от съобщението до страните.