Върховният административен съд на Република България - седмо отделение, в съдебно заседание на петнадесети септември две хиляди и петнадесета година в състав: Председател: Ваня Анчева, членове: Даниела Мавродиева, Калина Арнаудова, при секретар Боряна Георгиева и с участието на прокурора Мери Найденова изслуша докладваното от съдията Даниела Мавродиева по адм. д. № 8888/2015 г.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на сдружение "Синдикат на служителите в Министерството на вътрешните работи" (МВР) със седалище и адрес на управление София, ул. Шести септември 29, подадена чрез процесуалния представител на дружеството - адв. Даниел Стоянов от Великотърновската АК, срещу Заповед № 8121з-40 от 15.01.2015 г. на министъра на вътрешните работи в частта, с която е придадено обратно действие на заповедта считано от 1.07.2014 г. В жалбата са изложени съображения за нищожност и незаконосъобразност на министерската заповед в обжалваната част. Иска се отмяна на заповедта или обявяването й за нищожна. Представена е писмена защита. Претендират се разноски.

Ответната страна - министърът на вътрешните работи, не взема становище по жалбата.

Представителят на Върховната административна прокуратура в съдебно заседание дава заключение за основателност на подадената жалба, като счита обжалваната заповед за нищожна.

Подадената жалба е допустима.

Жалбоподателят - сдружение "Синдикат на служителите в МВР", е синдикална организация по смисъла на чл. 243, ал. 1 ЗМВР. В предмета му на дейност е защита правата и интересите на неговите членове - държавни служители в МВР, пред всички държавни органи, включително и съда. Съгласно ТР № 2 от 12.02.2010 г. на Общото събрание на съдиите на ВАС по тълк. дело № 4/2009 г. съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. Сдруженията на юридически или физически лица, които са организационно обособени въз основа на закон, имат качеството на "организация" по смисъла на Административнопроцесуалния кодекс съгласно даденото определение от допълнителната разпоредба на § 1, т. 2. Като организации в хипотезата на чл. 186 от Административнопроцесуалния кодекс, които са създадени по закон и устав да представляват и защитават общите интереси на своите членове, съсловните (браншовите) организации и другите сдружения с нестопанска цел имат право да участват в административното производство за издаване на подзаконовия нормативен акт. Те могат да оспорват издадения подзаконов нормативен акт в случаите, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати общи права, свободи или законни интереси или се пораждат задължения за членуващите в сдружението лица. Правният интерес на съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел е обусловен от засягането на техни лични права или законни интереси, непосредствено породени от предмета на дейност и целите на учредяването им. Изложеното по-горе води до извод, че за сдружение "Синдикат на служителите в МВР" е налице правен интерес от оспорване на заповедта на министъра.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Предмет на оспорване е Заповед № 8121з-40 от 15.01.2015 г. на министъра на вътрешните работи в частта, с която е придадено обратно действие на заповедта считано от 1.07.2014 г. Със заповедта се изменя Заповед № 8121з-791 от 28.10.2014 г. в частта по т. 4, като се променя алгоритъмът за определяне на размера на допълнителното възнаграждение за полагане на труд на официални празници от държавни служители в МВР. Съгласно обжалваната част на министерската заповед редът за изплащане на допълнителното възнаграждение за работа на официален празник по настоящата заповед се прилага за труд, положен след 1.07.2014 г.

Настоящият съдебен състав намира, че оспорената пред съда Заповед № 8121з-40 от 15.01.2015 г. на министъра на вътрешните работи по своето естество представлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. Според определението, съдържащо се в тази разпоредба, нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, а според ал. 2 на същия член нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Оспорената пред съда заповед отговаря на всички изисквания по чл. 75, ал. 1 и 2 АПК, тъй като съдържа административноправни норми. По своето естество съдържащите се в заповедта правила за поведение представляват административноправни норми. На следващо място, заповедта се отнася за неопределен и неограничен брой адресати. Макар с нея да се регламентират отношения, касаещи само служители в МВР, не може да се приеме, че адресатите на заповедта са персонално определени или ограничени. Заповедта има многократно правно действие, тъй като приложението й не се изчерпва с еднократно действие нито по отношение на конкретния правен субект - адресат на определена норма от заповедта, нито във времево отношение. Наред с това заповедта е издадена по прилагане на нормативни актове от по-висока степен и по-конкретно по прилагане на чл. 179, ал. 1 и 2 ЗМВР. При това заповедта е издадена в изпълнение на законовата делегация по чл. 179, ал. 2 ЗМВР. Обстоятелството, че актът е озаглавен "заповед" не променя неговата правна същност, която се определя от съдържанието му, а не от наименованието. Поради това, определянето на оспорената заповед като нормативен административен акт не е изключено от разпоредбата на чл. 7 от Закона за нормативните актове, в която са изброени видове подзаконови нормативни актове и в които не е включен акт с наименование "заповед".

Предвид изложените съображения настоящият състав намира, че Заповед № 8121з-40 от 15.01.2015 г. на министъра на вътрешните работи представлява нормативен административен акт. В същия смисъл е и Решение № 1397 от 30.01.2013 г., постановено по адм. д. № 12636/2012 г. на петчленен състав на ВАС, втора колегия.

Заповедта е издадена на основание чл. 179, ал. 1 и 2 ЗМВР. Съгласно ал. 2 на същия законов текст размерът на допълнителните възнаграждения по ал. 1 и по чл. 178, ал. 1, т. 2 и 5, условията и редът за тяхното изплащане се определят със заповед на министъра на вътрешните работи.

Следователно министърът на вътрешните работи е приел обжалваната заповед въз основа на законова делегация и в рамките на предоставената му компетентност.

Заповедта в обжалваната част е издадена в нарушение на материалния закон - нарушена е разпоредбата на чл. 14, ал. 2 ЗНА.

Съгласно цитираната разпоредба обратна сила на нормативен акт, издаден въз основа на друг нормативен акт, може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който той е издаден.

При елементарно съпоставяне на датата на издаване на заповедта (15.01.2015 г.) и датата на влизане в сила на конкретната нейна норма (1.07.2014 г.) е видно, че на последната е придадена обратна сила. Заповедта в обжалваната част, която влиза в сила на 1.07.2014 г., е издадена на основание чл. 179, ал. 2 ЗМВР. Тази разпоредба няма обратна сила, поради което оспорената норма, с която е дадена такава, е незаконосъобразна. В този смисъл е константната съдебна практика на ВАС ( Решение № 2339 от 2000 г. по адм. д. № 7868/1999 г. на петчленен състав на ВАС, Решение № 16066/2009 г. по адм. д. № 9664/2009 г. на ВАС; Решение № 5551 от 2008 г. по адм. д. № 1649/2008 г. на ВАС; Решение № 10363 от 2009 г. по адм. д. № 8368/2008 г. и Решение № 15898 от 1.12.2011 г. по адм. д. № 625/2011 г. на петчленен състав на ВАС).

С оглед изложените съображения Заповед № 8121з-40 от 15.01.2015 г. на министъра на вътрешните работи в частта, с която е придадено обратно действие на заповедта считано от 1.07.2014 г., като е предвидено, че редът за изплащане на допълнителното възнаграждение за работа на официален празник по настоящата заповед се прилага за труд, положен след 1.07.2014 г., е приета в нарушение на чл. 14, ал. 2 ЗНА, което е основание за нейната отмяна.

Съгласно разпоредбата на чл. 168, ал. 1 АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146.

Настоящата инстанция намира, че при издаването на обжалвания подзаконов административен акт е допуснато и особено съществено нарушение на процедурата по издаването му, водеща до нищожност на оспорената заповед в обжалваната част. По силата на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България, чл. 78, ал. 2 АПК и чл. 37, ал. 1 ЗНА нормативните актове се обнародват в "Държавен вестник". По делото няма данни обжалваната заповед да е обнародвана, няма и подобни твърдения.

Националното законодателство поставя като изискване за влизане в сила на нормативния акт същият да бъде обнародван в "Държавен вестник". Следователно обнародването е условие за превръщането на акта в част от действащото право и е елемент от фактическия състав на издаването на нормативния акт, обуславящ неговата валидност. За разлика от съобщаването на индивидуалните и общите административни актове публикуването на нормативните актове е завършващият елемент от техния фактически състав като условие за влизането им в сила и поставянето им в действие. Чрез обнародването в "Държавен вестник" нормативният акт се довежда до всеобщо знание и се определя началният момент, от който той произвежда действие. Необнародването е пречка актът да породи предписаните му правни последици, тъй като до публикуването му той не съществува като юридически факт. Това означава, че липсата на този елемент от фактическия състав на издаването на нормативния акт води до опорочаването му до степен на нищожност. Необнародваният подзаконов нормативен акт не произвежда целеното с неговото издаване правно действие и затова, ако бъде приложен, преди да бъде обнародван, ще е налице незаконно действие, извършено без нормативно основание.

Приложеният необнародван акт създава нежелана от правния ред и опасна привидност, че той има правно действие и валидно регулира съответните обществени отношения. Затова в този случай допуснатото нарушение на административнопроизводствените правила за издаването му - липсата на обнародване - вече е особено съществено и такъв нормативен акт е нищожен. Обявяването на неговата нищожност има за последица невъзможност този акт да бъде саниран чрез последващо обнародване. В настоящия случай обжалваната заповед е непубликувана, но е породила правно действие от 1.07.2014 г. Следователно непубликуваният акт следва да бъде обявен за нищожен по изложените мотиви за особено съществено нарушение на процесуалните правила.

Неизпълнението на задължението за обнародване поначало се възприема в съдебната практика като съществен порок на акта, обуславящ неговата невалидност. В този смисъл са Решение № 14935 от 2009 г. по адм. д. № 12183/2009 г.; Решение № 14946 от 8.12.2009 г. по адм. д. № 5837/2009 г.; Решение № 11788 от 12.10.2009 г. по адм. д. № 9523/2009 г.; Решение № 4650 от 9.04.2010 г. по адм. д. № 2409/2010 г.; Решение № 6331 от 10.05.2013 г. по адм. д. № 3229/2013 г.; Решение № 214 от 9.01.2014 г. по адм. д. № 14791/2013 г.; Решение № 14659 от 5.12.2014 г. по адм. д. № 15882/2013 г. на петчленни състави на ВАС.

При така изложените съображения Заповед № 8121з-40 от 15.01.2015 г. на министъра на вътрешните работи в частта, с която е предвидено, че редът за изплащане на допълнителното възнаграждение за работа на официален празник по настоящата заповед се прилага за труд, положен след 01.07.2014 г., е недействителна, с оглед на което следва да бъде прогласена нейната нищожност.

При този изход на спора основателна и доказана е претенцията на процесуалния представител на жалбоподателя за присъждане на съдебни разноски, ето защо същата следва да бъде уважена, като Министерството на вътрешните работи бъде осъдено да заплати на сдружение "Синдикат на служителите в Министерството на вътрешните работи" със седалище и адрес на управление София, ул. Шести септември 29, направените по делото съдебни разноски в размер 430 лв., от които 10 лв. - държавна такса, 20 лв. - такса за обнародване в "Държавен вестник", и 400 лв. - платено адвокатско възнаграждение.

Решението, след влизане в сила, подлежи на обнародване в "Държавен вестник".

Така мотивиран и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, състав на седмо отделение,

РЕШИ:

Обявява нищожност на Заповед № 8121з-40 от 15.01.2015 г. на министъра на вътрешните работи в частта, с която е предвидено, че редът за изплащане на допълнителното възнаграждение за работа на официален празник по настоящата заповед се прилага за труд, положен след 1.07.2014 г.

Осъжда Министерството на вътрешните работи да заплати на сдружение "Синдикат на служителите в Министерството на вътрешните работи" със седалище и адрес на управление София, ул. Шести септември 29, направените по делото съдебни разноски в размер 430 лв.

Решението подлежи на касационно оспорване пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.