Върховният административен съд в състав: председател: Ваня Пунева, и членове: Жанета Петрова и Емилия Георгиева, с участието на съдебния секретар Лиляна Железарова разгледа административно дело № 5993 по описа за 2013 г. на Върховния административен съд - трето отделение, докладвано от съдията Емилия Георгиева.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Татяна Милчева Миланова от София, ж.к. Свобода, бл. 34, вх. Г, ап. 67, чрез пълномощник - адвокат Милчо Занев, София, ул. Преспа 2, ет. 2, срещу чл. 19, ал. 2 от Правилника за прилагане на Закона за семейните помощи за деца (ППЗСД). В жалбата и в допълнение към нея са изложени съображения за противоречие на оспорената разпоредба с чл. 73, ал. 1 от Кодекса за социално осигуряване (КСО), както и с чл. 3, т. 2, чл. 7, ал. 8 и чл. 8д от Закона за семейните помощи за деца (ЗСПД). В съдебно заседание чрез пълномощник се поддържа оспорването и се представят доказателства.

Ответникът по оспорването - Министерски съвет на Република България (МС), чрез процесуален представител - юрисконсулт Демирев, оспорва жалбата, представя доказателства.

Заинтересованата страна - министърът на труда и социалната политика, чрез юрисконсулт Стефанова оспорва жалбата.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че подзаконовият нормативен акт в оспорената част противоречи на чл. 7, ал. 8 ЗСПД и е в несъответствие с целта на закона и следва да бъде отменен.

На основание чл. 181 АПК оспорването е надлежно съобщено чрез обнародване в брой 56 от 28.06.2013 г. на "Държавен вестник", както и на определеното за това място по чл. 181, ал. 2 АПК. Освен първоначално конституираните страни други страни не са поискали да встъпят по делото.

За да се произнесе по оспорването, Върховният административен съд в настоящия състав на трето отделение прие за установено от фактическа и правна страна следното:

Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Жалбата е допустима, тъй като е депозирана от майка, която е претендирала изплащане на месечна помощ за дете с трайно увреждане до 18-годишна възраст и до завършване на средното образование, но не по-късно от 20-годишна възраст, установено от компетентни здравни органи. С експертно решение № 2859/193 от 28.11.2012 г. на ТЕЛК на Митко Димитров Божков - син на оспорващата, е определено 100 % увреждане/инвалидизация с чужда помощ поради злокачествено новообразувание на главния мозък. В констатациите от медицинските изследвания от представените документи и мотиви към експертното решение е посочено, че детето се нуждае от чужда помощ при битовото му обслужване по чл. 68, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза (ДВ, бр. 36 от 2010 г.) поради тежкия двигателен дефицит и необходимостта от специални грижи. Детето е починало на 30.11.2012 г. Съгласно цитираното решение на ТЕЛК определената дата на инвалидност е от 19.03.2012 г. Оспорващата е претендирала социално подпомагане, като издаденият отказ за изплащане на семейни помощи с изх. № 94ТТ-0001 от 4.01.2013 г. на директора на дирекция "Социално подпомагане" - Сердика, София, е отменен с влязло в сила решение № 1115 от 25.02.2014 г. на АССГ по адм. д. № 1890/2013 г.

Освен това на основание чл. 8д, ал. 1, т. 1 ЗСПД право на месечна добавка за деца с трайни увреждания до завършване на средното образование имат родителите, които отглеждат тези деца. Все обстоятелства, които обосновават наличието на непосредствен, личен и пряк интерес от оспорването. Предвид тези нормативни разпоредби и влязлото в сила съдебно решение, което установява сила на присъдено нещо за установените с него факти и обстоятелства и правоотношения между страните, настоящият състав на трето отделение на Върховния административен съд счита, че за оспорващата е налице правен интерес и тъй като оспорването на основание чл. 187, ал. 1 АПК може да бъде предприето без ограничение във времето, следва, че жалбата е допустима.

Разгледана по същество, жалбата е и основателна.

Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК, приложим към настоящото производство, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, които са основанията за оспорване на административните актове - липса на компетентност, неспазване на установената форма; съществено нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона.

ППЗСПД е подзаконов нормативен акт, който е издаден от компетентен орган - Министерския съвет на Република България, на когото съгласно разпоредбата на § 8 ПЗРЗСПД е възложено изпълнението на закона, като приеме правилник за прилагането му. Изпълнени са законовите изисквания за компетентност на органа, който по законова делегация е оправомощен да постанови акт, в който да уреди условията за придобиване правото на семейни помощи при бременност, раждане и отглеждане на деца, формите и реда за тяхното предоставяне. Спазено е изискването на чл. 146, т. 2 за форма на оспорения акт.

Съдът е изследвал провеждането на процедурата по издаване на оспорения акт и респективно спазването на административнопроизводствените правила за издаването му в относимата правна уредба.

Процесуалните правила и редът за приемане на актове на МС са регламентирани в чл. 56 - 65 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация (отм.). Видно е от представените писмени доказателства по делото, че ППЗСПД е издаден при спазване на формалните и процедурните изисквания.

Министерството на труда и социалната политика е изработило проект на ППЗСПД, който е изпратен за съгласуване в останалите министерства, дирекция "Правна" към МС, Националния осигурителен институт, които видно от справката са съгласували проекта и съответно са посочили своите становища и предложения по отделни текстове. Министърът на труда и социалната политика е представил с доклад проекта за ППЗСПД, становищата по проекта, финансовата обосновка и съобщението до средствата за масово осведомяване на Министерския съвет за приемането му. На свое заседание, проведено на 27.06.2002 г., подточка 35 от дневния ред, с протокол № 25 е разгледан и приет проектът на постановление с направените изменения, допълнения и уточнения в ППЗСПД и е възложено на вносителя да подготви окончателния текст на постановлението.

Проведена е процедурата по съгласуване на проекта с всички министри, въпросите са внесени за разглеждане на заседанието с придружително писмо, подписано от главния секретар и придружено с писмен доклад, подписан от вносителя съгласно изискванията на чл. 58, ал. 1 и чл. 59, ал. 1, т. 1 от Устройствения правилник. Приет е с Постановление № 139 от 5.07.2002 г. на редовно заседание на МС, което е проведено при необходимия кворум - присъствали са тринадесет от всички членове - чл. 68, ал. 1 от Устройствения правилник, и в изпълнение нормата на чл. 38 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и е обнародван в "Държавен вестник". Следователно с оглед на представените писмени доказателства съдът установи, че при издаване на ППЗСПД не е допуснато нарушение на чл. 146, т. 3 АПК.

Съгласно оспорената по законосъобразност разпоредба на чл. 19, ал. 2 ППЗСПД месечните помощи за деца с трайни увреждания по чл. 7, ал. 8 ЗСПД се отпускат от началото на месеца, следващ месеца, през който е издадено експертното решение на ТЕЛК/НЕЛК, ако молба-декларацията е подадена в 3-месечен срок от датата на решението. Когато молба-декларацията е подадена след този срок, месечните помощи се отпускат от началото на месеца, през който е подадена.

При проверка за съответствието на чл. 19, ал. 2 ППЗСПД с материалноправните разпоредби и с целта на закона - чл. 146, т. 4 и 5 АПК, следва да се има предвид характерът на акта, част от който е оспорената норма. Правилникът съгласно чл. 7, ал. 1 ЗНА е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Следователно в ППЗСПД е подробно уредено прилагането на ЗСПД, който урежда условията за придобиване правото на семейни помощи при бременност, раждане и отглеждане на деца, формите и реда за тяхното предоставяне.

Оспорващата твърди, че чл. 19, ал. 2 ППЗСПД противоречи на разпоредби от по-висок ранг, а именно е в противоречие с чл. 73, ал. 1 КСО, чл. 3, т. 2, чл. 7, ал. 8 и чл. 8д ЗСПД.

Член 73, ал. 1 КСО е в раздел ІІ "Пенсии за инвалидност" и конкретно "Начална дата и срок на пенсията" и определя, че правото на пенсия за инвалидност се поражда от датата на инвалидизирането, а за слепите по рождение и за ослепелите преди постъпване на работа - от датата на заявлението по чл. 94. Оспорената разпоредба на чл. 19, ал. 2 ППЗСПД урежда месечните помощи, които се полагат за дете с трайни увреждания. За да се извърши преценка дали разпоредбата на подзаконовия нормативен акт противоречи на тази от акта с по-висока юридическа сила - в случая тази на КСО, следва двете разпоредби да регулират едни и същи обществени отношения. Както вече бе посочено, ППЗСПД подробно урежда прилагането на ЗСПД, който урежда условията за придобиване правото на семейни помощи за деца и тяхното предоставяне. Като в случая с оспорената разпоредба от правилника се регламентират месечните помощи, които се предоставят за деца с трайни увреждания, а чл. 73, ал. 1 КСО регулира обществените отношения, свързани с пенсията за инвалидност, и конкретно началната дата и срока на тази пенсия. Съдът намира, че в този случай е неоснователно оспорването на чл. 19, ал. 2 ППЗСПД като издаден в противоречие с норма от по-висок ранг - чл. 73, ал. 1 КСО, защото двете норми регулират различен вид обществени отношения и не могат да се съпоставят една с друга.

Във връзка с твърденията за противоречие на оспорения чл. 19, ал. 2 ППЗСПД и чл. 3, т. 2, чл. 7, ал. 8 и чл. 8д ЗСПД съдът установи следното:

Основното противоречие е по отношение на началната дата, от която се придобива съответното право, което възниква от един и същ юридически факт - определена трайно намалена работоспособност/инвалидност. В конкретния случай е установено, че трайно намалената работоспособност от 100 % с чужда помощ за сина на оспорващата е определен с решение на ТЕЛК, което е издадено на 28.11.2012 г. Датата на трайно намалената работоспособност е определена от 19.03.2012 г., когато, видно от приложената епикриза, детето е прието в лечебно заведение с тежка диагноза и е подложено на оперативно лечение.

При разглеждане на този вид правоотношение следва да се има предвид, че законът не прави разлика между семейна помощ за деца с трайни увреждания и месечна добавка за деца с трайни увреждания. Съгласно чл. 2, ал. 1, т. 10 ЗСПД месечната добавка за деца с трайни увреждания до 18-годишна възраст и до завършване на средното образование, но не по-късно от 20-годишна възраст е семейна помощ по смисъла на закона.

За семейството на детето е възникнало правото на помощи и семейни добавки на основание чл. 3, т. 2 ЗСПД и чл. 8д от момента, определен за начален на неговото трайно увреждане/инвалидизация, който е 19.03.2012 г., като видът и размерът на помощите е определен в чл. 7, ал. 8 от същия закон - когато детето не е настанено за отглеждане на пълна държавна издръжка в специализирана институция за деца и когато живее постоянно в страната, месечната помощ за дете с трайно увреждане, установено от компетентните здравни органи, се предоставя в пари и/или под формата на социални инвестиции независимо от дохода на семейството в двоен размер на помощта, определена по реда на ал. 4.

Законовото изискване е трайното увреждане на детето да е установено от компетентните здравни органи. В случая съгласно чл. 3, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза установяването на вида и степента на увреждане на децата до 16-годишна възраст се извършва от ТЕЛК и НЕЛК с участието на лекар с призната специалност по педиатрия. След като с решение на ТЕЛК за сина на оспорващата е установена трайно намалена работоспособност на 100 % с чужда помощ считано от 19.03.2012 г., който е моментът, от който за родителите на детето е възникнало правото на семейна помощ и съответно добавка за отглеждане на дете с трайно увреждане, което не е навършило 16-годишна възраст, отглежда се в страната и не е настанено в специализирана институция.

Смисълът и целта на законодателя е да подпомогне родителите на дете, което е с установени трайни увреждания за неговото адекватно и пълноценно отглеждане, осигуряване на необходимата грижа с оглед спецификата на увреждането и индивидуалните нужди на детето. Реалната помощ е необходима, полезна и целесъобразна, когато е своевременна, а тя е такава, когато е предоставена от момента, в който е настъпило трайното увреждане - това е житейската и правната логика и справедливост. Съгласно разпоредбите на НМЕ, съответните ТЕЛК и НЕЛК комисии, за които е необходимо технологично време за работа и решение, определят датата, от която е настъпила трайната неработоспособност. В случая за сина на оспорващата този момент е далече след датата на увреждането, която е 19.03.2012 г., а установяването с решението на ТЕЛК е от 28.11.2012 г. За времето от 19.03.2012 г. до 28.11.2012 г. детето се е нуждаело от съответните специални грижи, средства и подпомагане.

Съгласно оспорената разпоредба на чл. 19, ал. 2 ППЗСПД семейната помощ за детето с установено трайно увреждане ще се отпусне от месеца, следващ този на решението на ТЕЛК, в настоящия случай месец декември 2012 г. За тези девет месеца, през които практически е имало нужда от това допълнително подпомагане на семейството, тези помощи не са предоставяни, независимо че материалното право за родителите на детето да ги получават е възникнало от датата на увреждането. Ограничаването, което налага оспорената разпоредба на чл. 19, ал. 2 ППЗСПД за реалното упражняване на правото на месечна помощ, респективно добавка, противоречи на законовите разпоредби, на основание които това право е възникнало - чл. 3, т. 2, чл. 8д и във връзка с чл. 7, ал. 8 ЗСПД.

Освен че противоречи на цитираните законови разпоредби, което е основание за отмяна по чл. 146, т. 4 АПК, оспорената норма на чл. 19, ал. 2 ППЗСПД е в несъответствие и с целта на закона, което е също основание за отмяна по чл. 146, т. 5 АПК. Още с Основния закон е изведен принципът, че право и задължение на родителите е да отглеждат и възпитават децата си до пълнолетието им, като при реализиране на това правомощие се подпомагат от държавата - чл. 47, ал. 1 от Конституцията. Обществените отношения, които са свързани с отглеждането и възпитаването на децата, с грижата за тях и особено за специалната грижа за децата с установени трайни увреждания, са изведени поради първостепенното си значение и важност и са регламентирани в нарочен Закон за семейните помощи за деца. Целта на закона е да уреди условията и реда за придобиване право на семейни помощи за деца. Специално внимание е отделено и са предвидени форми за подпомагане на семействата, родителите на децата с установени трайни увреждания. Целта е да се подпомогнат специфичните нужди, да се даде възможност на семействата на тези деца да предоставят адекватна, навременна и реална грижа в отглеждане на дете със специфични нужди.

Предвид всичко изложено, оплакването за противоречие на оспорената подзаконова разпоредба на чл. 19, ал. 2 ППЗСПД и посочените законови норми на чл. 3, т. 2, чл. 7, ал. 8 и чл. 8д ЗСПД е основателно. Подзаконовият административен акт, в обжалваната му част, е издаден в противоречие с норма от по-висока степен и при несъответствие с целите на Закона за семейните помощи за деца.

Предвид изхода от спора и на основание чл. 143, ал. 1 АПК на оспорващата следва да се присъдят направените разноски по представения списък в размер 487 лв., които да се платят от бюджета на органа, издал отменения акт.

Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, трето отделение,

РЕШИ:

Отменя чл. 19, ал. 2 от Правилника за прилагане на Закона за семейните помощи за деца.

Осъжда Министерския съвет на Република България да заплати от бюджета си на Татяна Милчева Миланова от гр. София съдебни разноски в размер 487 (четиристотин осемдесет и седем) лв.

Решението е оставено в сила с Решение № 4379 от 21.04.2015 г., постановено по адм. дело № 299 от 2015 г., от петчленен състав на Върховния административен съд.