Върховният административен съд в състав: председател: Светлана Йонкова, и членове: Надежда Джелепова и Таня Радкова, с участието на съдебен секретар Илиана Иванова, разгледа административно дело № 10538 по описа за 2014 г. на Върховния административен съд, второ отделение, докладвано от Светлана Йонкова.

Производството е по чл. 185, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по оспорване на сдружение с нестопанска цел "Българска асоциация биопродукти" срещу чл. 16, ал. 3, относно израза "чрез извършване на теренни проверки на характеристиките на физическите блокове и допустимата за подпомагане площ в тях", чл. 16а, ал. 4 и чл. 16и, ал. 2 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол на министъра на земеделието и храните (обн., ДВ, бр. 82 от 2006 г.; изм., бр. 62 от 2007 г., бр. 37 и 71 от 2008 г., бр. 18 от 2011 г.; изм. и доп., бр. 21 и 101 от 2012 г., бр. 22 и 43 от 2014 г., в сила от 23.05.2014 г.).

Жалбоподателят моли цитираните текстове от наредбата да бъдат отменени поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила, нарушение на материалноправни норми на българското и европейското законодателство, нарушение на принципа за прозрачност и изискването за липса за дискриминация и липса на правна защита на земеделските стопани.

Ответникът по жалбата - министърът на земеделието и храните, я оспорва.

Представителят на Върховната административна прокуратура предлага жалбата да бъде отхвърлена.

Върховният административен съд обсъди събраните по делото доказателства и доводите на страните и прие за установено следното от фактическа и правна страна:

Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения.

Жалбоподателят сдружение с нестопанска цел "Българска асоциация биопродукти" има за предмет дейности, свързани с биологичното земеделие в страната, като целта му е подпомагане развитието и производството на биологични продукти в страната и в чужбина, предоставяне на по-големи икономически възможности на производителите на биологични суровини и продукти от тях чрез създаването на по-добри условия за тяхната работа, повишаване качеството и конкурентоспособността на продукцията на биологични суровини и продукти в страната и в чужбина, въвеждане на биологичните продукти на българския пазар, изграждане на лоялна конкуренция между производителите на органични суровини и продукти.

С оглед предмета на дейност и целите на сдружението - жалбоподател, регистрирано да представлява своите членове при формиране на държавната политика и да участва в процесите на вземане на решения на национално и местно ниво в сферата на земеделието, Върховният административен съд приема, че е налице правен интерес от оспорване на подзаконовия административен акт, предмет на оспорването.

Редакцията на оспорените чл. 16а, ал. 3 (частично) и ал. 4 и чл. 16и, ал. 2 от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. е по силата на Наредбата за изменение и допълнение на наредбата (ДВ, бр. 22 от 11 март 2014 г., в сила от същата дата).

Наредбата е подзаконов нормативен акт съгласно определението по чл. 75, ал. 1 АПК. Издадена е от компетентен орган в предвидената от закона форма и въз основа на законова делегация - чл. 30, ал. 6 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП). Изпълнена е процедурата по чл. 78 АПК, чл. 37, ал. 1 от Закона за нормативните актове и чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България.

Проектът за изменение на Наредба № 105 от 2006 г., в частност оспорените от жалбоподателя текстове в нея, е обявен на интернет страницата на Министерството на земеделието и храните, видно от писмо № 93-12379 на дирекция "Връзки с обществеността и протокол". Предоставена е възможност заинтересуваните лица да направят предложения или възражения в 14-дневен срок. Такива не са постъпили.

За предложения проект за изменение на подзаконовия нормативен акт е извършено съгласуване с всички органи и организации, които имат отношение към него. В административната преписка са приложени уведомителни писма, както и становищата по проекта за предложеното изменение. Становищата са обсъдени и резултатите от тях са обобщени в приложена по делото таблица.

Материалите от административната преписка установяват, че проектът за изменение на подзаконовия нормативен акт е продиктуван от общото задължение на страните - членки на ЕС, да гарантират поддържането на съотношението на земята за постоянни пасища спрямо общата земеделска площ с цел избягването на санкции за България, процедурата по създаването на специализирания слой "Постоянни пасища" с цел осигуряване на по-ефективно и коректно изпълнение на изискванията за плащанията на земеделските стопани. Подробни съображения за приемане на процесното изменение на подзаконовия нормативен акт са изложени в доклада на зам.-министъра на земеделието и храните и в доклада на Главна дирекция "Земеделие и регионална политика". Установено е, че не е необходимо допълнително финансиране за новорегламентираните "теренни проверки" в чл. 16а, ал. 3 и 4 и чл. 16и, ал. 2 от наредбата.

Като взе предвид изложеното, Върховният административен съд приема, че не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемане на подзаконовия нормативен акт. Спазени са принципите по чл. 26, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Изпълнено е изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА - публикуване в интернет страница и срок за предложения и възражения. Подзаконовият нормативен акт е мотивиран съгласно изискванията на чл. 28, ал. 3 ЗНА.

Върховният административен съд приема, че оспорените текстове от Наредба № 105 от 2006 г. противоречат на материалния закон по следните съображения:

Съгласно чл. 37 ЗПЗП интегрираната система за контрол включва административни проверки на подадените заявления за подпомагане и проверки на място. Съгласно ал. 2 на посочения текст Разплащателната агенция извършва административни проверки на подадените заявления чрез интегрираната информационна система, като съпоставя данните от заявленията с данните от регистрите. Съгласно чл. 37, ал. 4 ЗПЗП проверките на място се извършват чрез инспекция на земеделското стопанство и чрез методи на дистанционно управление.

Системата за интегриране и контрол, регламентирана със Закона за подпомагане на земеделските стопани, е в съответствие с европейското законодателство - Регламент (ЕО) № 73/2009, в който е предвидено, че административните проверки се допълват от система проверки на място. В Регламент (ЕО) № 1122/2009 е предвидено, че административните проверки, посочени в чл. 20 от Регламент (ЕО) № 73/2009, позволяват установяване на нередности, по-специално автоматично откриване чрез компютърни средства, включително кръстосани проверки, на: правата на плащане, за да се провери наличието им и допустимостта за помощ; проверка между земеделските парцели, декларирани в единното заявление, и референтните парцели, съдържащи се в идентификационната система за земеделски парцели, за да се провери допустимостта за помощ на площите като такива.

В чл. 35 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 е предвидено, че проверките на място съгласно чл. 20, § 2 от Регламент (ЕО) № 73/2009 могат да се осъществяват чрез дистанционно проучване.

Теренните проверки като понятие са въведени за първи път с изменението на чл. 16а, ал. 3 от Наредба № 105 от 2006 г., в сила от 11.03.2014 г. Според текста данните в Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП) за физическите блокове и специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" се обновяват ежегодно чрез дешифрация (дистанционно разчитане) на актуална цифрова ортофотокарта, изготвена чрез самолетно или сателитно заснемане или чрез извършване на теренни проверки на характеристиките на физическите блокове и на допустимата за подпомагане площ в тях. В чл. 16а, ал. 4 от наредбата е предвидено, че теренните проверки се извършват въз основа на заповед на министъра на земеделието и храните и не са проверки на място по смисъла на чл. 37 ЗПЗП. Резултатите от тях се отразяват в контролни доклади, които служат за обновяване на информацията в СИЗП.

Теренните проверки не са идентични с административните такива и проверките на място, които са законово регламентирани в българското законодателство и чрез посочените по-горе регламенти на европейското законодателство. Това изрично е посочено в чл. 16а, ал. 4 от Наредба № 105 от 2006 г. За този вид проверки липсва легално определение, процедура за извършването им, ред и условия за съставяне на актовете, с които приключват проверките, както и възможност за запознаване на земеделските стопани с направените констатации.

Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен.

В чл. 37 от Закона за подпомагане на земеделските стопани са предвидени два вида проверки за контрол - административна и проверка на място, в съответствие с европейското законодателство. Наредба № 105 от 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол е издадена по сила на делегация на закона -чл. 30, ал. 6 ЗПЗП. Като подзаконов акт по неговото прилагане наредбата може да урежда само материята, за която е предвидено да бъде издадена - чл. 12 от Закона за нормативните актове. Не е допустимо в подзаконовия нормативен акт да бъдат предвидени разпоредби, с които да се допълват или изменят законовите разпоредби, за прилагането на които е издаден подзаконовият нормативен акт.

Оспорените с жалбата текстове от Наредба № 105 от 2006 г. - чл. 16а, ал. 3, в частта относно "чрез извършване на теренни проверки на характеристиките на физическите блокове и допустимата за подпомагане площ в тях", чл. 16а, ал. 4, според който "теренните проверки се извършват въз основа на заповед на министъра на земеделието и храните и не са проверки на място по смисъла на чл. 37 ЗПЗП, като резултатите от тях се отразяват в контролни доклади, които служат за обновяване на информацията в СИЗП" и чл. 16и, ал. 2, според който "при извършена теренна проверка по чл. 16а, ал. 4 бъде установено преобразуване или разораване на постоянни пасища, констатацията се отразява в контролния доклад на проверката", допълват чл. 37 ЗПЗП с нов вид проверка за контрол "теренна проверка", каквато не е предвидена в него, нито в европейското законодателство.

По изложените съображения Върховният административен съд приема, че оспорените с жалбата текстове от Наредба № 105 от 2006 г. противоречат на чл. 7, ал. 2 и чл. 12 от Закона за нормативните актове. Допълването на чл. 37 ЗПЗП може да стане само чрез неговото изменение, но не и чрез подзаконов нормативен акт по прилагането му.

Член 16а, ал. 3 в частта относно израза "чрез извършване на теренни проверки на характеристиките на физическите блокове и допустимата за подпомагане площ в тях", чл. 16а, ал. 4 и чл. 16и, ал. 2 от Наредба № 105 от 2006 г. като незаконосъобразни следва да бъдат отменени.

Министърът на земеделието и храните следва да бъде осъден да заплати на сдружение с нестопанска цел "Българска асоциация биопродукти" разноски по делото за тази инстанция в размер 380 лв. - държавна такса - 10 лв., такса за обнародване в "Държавен вестник" - 20 лв., и адвокатски хонорар в размер 350 лв.

По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд

РЕШИ:

Отменя чл. 16а, ал. 3 в частта относно израза "чрез извършване на теренни проверки на характеристиките на физическите блокове и допустимата за подпомагане площ в тях", чл. 16а, ал. 4 и чл. 16и, ал. 2 от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол на министъра на земеделието и храните (обн., ДВ, бр. 82 от 2006 г.; изм., бр. 62 от 2007 г., бр. 37 и 71 от 2008 г., бр. 18 от 2011 г.; изм. и доп., бр. 21 и 101 от 2012 г., бр. 22 от 2014 г.; изм., бр. 43 от 2014 г., в сила от 23.05.2014 г.).

Осъжда министъра на земеделието и храните да заплати на сдружение с нестопанска цел "Българска асоциация биопродукти" със седалище и адрес на управление Панагюрище, ул. Райна Княгиня 13, разноски по делото за тази инстанция в размер 380 лв.

Решението е оставено в сила с решение на петчленен състав № 7501 от 22.06.2015 г. по адм. д. № 4327/2015 г. по описа на Върховния административен съд.