Върховният административен съд на Република България - петчленен състав - II колегия, в съдебно заседание на двадесет и осми януари две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Боян Магдалинчев, членове: Наталия Марчева, Румяна Папазова, Тодор Тодоров и Николай Гунчев, при секретар Григоринка Любенова и с участието на прокурора Мария Бегъмова изслуша докладваното от съдията Наталия Марчева по адм. д. № 13703/2015 г.
Производството е по чл. 208 и сл. АПК.
Образувано е по касационна жалба на Министерския съвет на Република България срещу Решение № 10749 от 15.10.2015 г. по адм. д. № 5463/2015 г. по описа на Върховния административен съд, VІ отделение. Релевирани са оплаквания за нарушение на материалния закон и необоснованост. Твърди се, че постановлението за изменение и допълнение на ППЗИХУ няма отношение към правото на Европейския съюз, което изрично било посочено в доклада на министъра на труда и социалната политика. В тази връзка изводът на решаващия състав за нарушение на чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА бил неправилен и необоснован. Казаното се отнасяло и до констатациите на съда за материална незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 28, ал. 4 ППЗИХУ, в каквато насока в касационната жалба са изложени подробни съображения. Изискването добавката по чл. 42, ал. 2, т. 4 от Закона за интеграция на хората с увреждания да се изплаща при извършено балнеолечение или рехабилитационни услуги в обекти, отговарящи на стандартите по Наредба № 30 от 2004 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина", не била извън законовата делегация на чл. 42, ал. 13 ЗИХУ и гарантирала получаването на качествени услуги. Иска се отмяна на съдебния акт и отхвърляне на протеста, подаден срещу нормата на чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ.
Ответникът - Национална асоциация на децата и младите хора с диабет със седалище и адрес на управление в гр. Пловдив, не е взела отношение.
Ответникът - Върховна административна прокуратура, чрез прокурор Бегъмова в съдебно заседание подробно обоснова теза за неоснователност на касационната жалба. Моли решението да бъде оставено в сила.
Касационната жалба е постъпила в предвидения в чл. 211, ал. 1 АПК 14-дневен преклузивен срок, подадена е от надлежна страна, за която решението е неблагоприятно, и процесуално е допустима. Разгледана по същество, е неоснователна по следните съображения:
С обжалваното решение тричленният състав на Върховния административен съд е отменил разпоредбата на чл. 28, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за интеграция на хората с увреждания (изм., ДВ, бр. 54 от 2006 г.; изм. с Решение № 7623 от 10.07.2006 г. на ВАС на Република България - ДВ, бр. 58 от 2006 г., в сила от 18.07.2006 г.; изм. и доп., ДВ, бр. 1 от 2007 г., в сила от 5.01.2007 г.; изм., ДВ, бр. 55 от 2014 г., в сила от 4.07.2014 г.) в частта й "в обекти, отговарящи на стандартите по Наредба № 30 от 2004 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина".
Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд намира, че оспореното решение е правилно по следните съображения:
В чл. 28, ал. 2, т. 5 от Закона за нормативните актове изрично е посочено, че при проект на нормативен акт мотивите, съответно докладът, трябва да съдържат анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Този състав на Върховния административен съд съобразява, че нормата на чл. 28, ал. 4 ППЗИХУ в частта й "в обекти, отговарящи на стандартите по Наредба № 30 от 2004 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина" урежда изисквания към обектите, в които трябва да се осъществява балнеолечение или рехабилитационни услуги, да бъде отпусната добавката по чл. 42, ал. 2, т. 4 ЗИХУ. Този въпрос по принцип има отношение към правото на Европейския съюз, доколкото ограничава/контролира извършването на посочените дейности и поставя определени субекти на правото в по-благоприятно положение спрямо други, които също осъществяват тази дейност. Ето защо административният орган, издал разпоредбата, е следвало да изложи мотиви защо посочените ограничения са абсолютно необходими за постигането на целите на Закона за интеграция на хората с увреждания, респ. за тези на подзаконовия нормативен акт. Вместо това в доклада на министъра на труда и социалната политика във връзка с всички текстове на предложените изменения и допълнения, предмет на административния акт, без мотиви е посочено, че предложеното постановление няма отношение към правото на Европейския съюз.
Освен това в протокол № 25 от заседанието на Министерския съвет от 25.06.2014 г., в което проектът е приет, също няма мотиви. Ето защо изводът на тричленния състав на Върховния административен съд, че заключението в доклада, че с проекта не се уреждат въпроси от правото на Европейския съюз, е формално и не се основава на анализ, е правилен.
В чл. 51, ал. 3 от Конституцията е прогласено, че лицата с физически и психически увреждания се намират под особена закрила на държавата и обществото.
Според чл. 4, т. 1 ЗИХУ интеграцията на хората с увреждания се осъществява чрез медицинска и социална рехабилитация.
В разпоредбата на чл. 15, ал. 1 ЗИХУ е регламентирано правото на хората с трайни увреждания на медицинска и социална рехабилитация. В чл. 15, ал. 2 ЗИХУ е посочено, че медицинската рехабилитация е лечебна дейност, осъществявана от мултидисциплинарни екипи при условията и по реда на Закона за лечебните заведения и на Закона за здравното осигуряване, както и какви терапии включва медицинската рехабилитация. Към социалната рехабилитация не са поставени такива законови изисквания. Съгласно алинея 4 от същия текст социалната рехабилитация е създаване на умения за водене на самостоятелен живот чрез рехабилитация на зрението, слуха и говора, двигателна рехабилитация, психологична помощ, предоставяне на социални услуги и други дейности.
От съдържанието на цитираните текстове се налагат следните изводи:
Признато е правото на хората с увреждания както на медицинска, така и на социална рехабилитация. В противен случай между тези две форми на рехабилитация не би бил поставен съюзът "и", чието предназначение е да свърже две еднородни части в изречението, сочещи две отделни възможности.
Вече признал ги, законодателят разграничава медицинската от социалната рехабилитация. Той определя медицинската рехабилитация като лечебна дейност, осъществявана от мултидисциплинарни екипи при условията и по реда на Закона за лечебните заведения и на Закона за здравното осигуряване, като изброява и какви терапии включва медицинската рехабилитация, а именно: поддържаща медикаментозна терапия; физикална терапия; говорна и зрителна терапия; кинезитерапия; ерготерапия; психотерапия; трудово лечение. Други са изискванията към социалната рехабилитация и целите й, а именно: създаване на умения за водене на самостоятелен живот чрез рехабилитация на зрението, слуха и говора, двигателна рехабилитация, психологична помощ, предоставяне на социални услуги и други дейности. Очевидно тя е насочена към хора с увреждания, които вече не се нуждаят или към даден момент не се нуждаят от медицинска рехабилитация, но продължават да имат потребност от рехабилитация според легалното законово определение, дадено в § 1, т. 5 ДРЗИХУ. Това е така, защото според цитирания текст рехабилитацията е последователен и непрекъснат възстановителен процес, който подпомага човека с увреждане да достигне оптимално физическо, интелектуално, психическо и социално равнище на дейност, като му се осигуряват възможности за промяна на живота към по-висока степен на независимост.
Според чл. 42, ал. 1 ЗИХУ хората с трайни увреждания имат право на месечна добавка за социална интеграция според индивидуалните им потребности съобразно степента на намалена работоспособност или вида и степента на увреждането, като в т. 4 на алинея втора изрично са посочени балнеолечението и рехабилитационните услуги. От този текст се налагат следните изводи:
Законодателят признава правата както на балнеолечение, така и на рехабилитационни услуги, поставяйки между тях съюза "и". По отношение на рехабилитационните услуги този текст следва да се тълкува съвместно с тези на чл. 15, ал. 2 и 4 ЗИХУ, които го предхождат. Балнеолечението е разграничено от рехабилитационните услуги, независимо че и при него се извършва рехабилитация по смисъла на § 1, т. 5 ДРЗИХУ. В противен случай правото следваше да бъде определено само като такова на ползване на рехабилитационни услуги.
Съгласно чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ в редакцията му - изм. - ДВ, бр. 55 от 2014 г., в сила от 4.07.2014 г., добавката по чл. 42, ал. 2, т. 4 от Закона за интеграция на хората с увреждания се изплаща при извършено балнеолечение или рехабилитационни услуги в обекти, отговарящи на стандартите по Наредба № 30 от 2004 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина" (обн., ДВ, бр. 85 от 2004 г.; изм. и доп., бр. 102 от 2009 г. и бр. 67 и 92 от 2010 г.). В тази норма отново се съдържа разграничаване между балнеолечението и рехабилитационните услуги, като за разлика от текста на чл. 42, ал. 2, т. 4 ЗИХУ възможностите са посочени алтернативно. Въпросът относно съответствието на разпоредбата на чл. 28, ал. 1, т. 4 ППЗИХУ с тази на чл. 42, ал. 2, т. 4 ЗИХУ в частта относно съюза "или", свързващ извършено балнеолечение и рехабилитационни услуги, не се коментира в тези мотиви, тъй като предмет на спора по първоначалното дело е бил само текстът "в обекти, отговарящи на стандартите по Наредба № 30 от 2004 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина".
С член единствен на Наредба № 30 от 19.07.2004 г., към която препраща изменената разпоредба на чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ (изр. първо), е утвърден медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина", а самият стандарт представлява приложение към този член. В раздел I, т. 1 от стандарта е дадена обща характеристика на медицинската специалност "Физикална и рехабилитационна медицина", като е посочено, че тя представлява клинична медицинска специалност с преобладаваща терапевтична насоченост, която изучава биологичното въздействие на естествените и преформираните физикални фактори върху човешкия организъм и ги прилага за нуждите на профилактиката, диагностиката, терапията, медицинската рехабилитация, цялостното психо-соматично възстановяване и/или стабилизиране на пациента. В т. 6 от раздел VII "Медицинска/лечебна дейност" от стандарта е предвидено, че медицинската дейност в областта на медицинска специалност "Физикална и рехабилитационна медицина" може да бъде упражнявана само в лечебни заведения, разкрити и акредитирани по съответния законов ред, от правоспособен, професионално компетентен персонал и по реда на субординация съгласно раздел V; в т. 6.2 е предвидено, че самостоятелни обекти независимо от начина им на финансиране (балнео- и СПА центрове, почивни станции или др.), презентиращи в дейността си използване на фактори с цел повлияване на здравето (лечение), причислени в медицинските дейности на физикалната и рехабилитационната медицина, следва да разкрият на територията си лечебно заведение за ФРМ по реда на ЗЛЗ или да имат сключен договор с редовно регистрирано такова, което да ги осъществява съгласно т. 6.
Предвид изложеното настоящият състав приема, че предвидените в чл. 42, ал. 2, т. 4 ЗИХУ рехабилитационни услуги могат да се извършват както в обекти, отговарящи на стандартите по Наредба № 30 от 2004 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина", така и в такива, които не отговарят на тези изисквания, но осигуряват условия за рехабилитация, насочена към създаване на умения за водене на самостоятелен живот чрез рехабилитация на зрението, слуха и говора, двигателна рехабилитация, психологична помощ, предоставяне на социални услуги и други дейности. В тази връзка въведеното с разпоредбата на чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ изискване рехабилитационните услуги да се извършват само в обекти, отговарящи на стандартите по Наредба № 30 от 2004 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина", противоречи на чл. 42, ал. 2, т. 4 ЗИХУ във връзка с чл. 4, т. 1, чл. 15, ал. 2 и 4 и § 1, т. 5 ДРЗИХУ и въвежда ограничение на права, нерегламентирано от закона.
Що се касае до балнеолечението, което изрично е разграничено от законодателя от другите рехабилитационни услуги, макар че и при него несъмнено се цели рехабилитация по смисъла на § 1, т. 5 ДРЗИХУ, следва да се има предвид, че самата дума включва лечение. Това го отличава от ползването на минерални води и други природни фактори за отдих и развлечение.
При балнеолечението се извършва биологично въздействие на естествените и преформираните физикални фактори върху човешкия организъм и те се прилагат за нуждите на терапията, което означава, че същността на това лечение попада в приложното поле на Наредба № 30 от 2004 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина".
Разпоредбата на т. 6.2 от стандарта дава възможност балнеолечението да се извършва и в самостоятелни обекти независимо от начина им на финансиране (балнео- и СПА центрове, почивни станции или др.), презентиращи в дейността си използване на фактори с цел повлияване на здравето (лечение), причислени в медицинските дейности на физикалната и рехабилитационната медицина, които са разкрили на територията си лечебно заведение за ФРМ по реда на ЗЛЗ или да имат сключен договор с редовно регистрирано такова, което да ги осъществява съгласно т. 6. Това означава, че балнеолечението може да се осъществява не само в болници за рехабилитация, регламентирани в чл. 22 от Закона за лечебните заведения, но също така и в балнео- и СПА центрове, почивни станции или др., които имат сключен съответен договор.
В тази връзка се съобразява, че както с всяко медицинско лечение балнеолечението трябва да се обсъжда с лекар, тъй като при неправилното му приложение могат да настъпят вредни последици за човешкия организъм. Ето защо въведеното с разпоредбата на чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ изискване балнео- лечението да се извършва при условията на Наредба № 30 от 2004 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина" е в полза на гражданите с увреждания.
В разпоредбата на чл. 42, ал. 2, т. 4 от Закона за интеграция на хората с увреждания е посочено, че добавка се изплаща при извършено балнеолечение и рехабилитационни услуги. Нито в цитирания закон, нито в правилника за прилагането му като специални нормативни актове по отношение на хората с увреждания се съдържа легална дефиниция на понятието "балнеолечение". Такава няма и в Закона за лечебните заведения, в Закона за здравето и в Закона за здравното осигуряване.
При това положение не става ясно защо законодателят разграничава балнеолечението от другите рехабилитационни услуги, какви са изискванията към балнеолечението, за да бъде заплатено от държавния бюджет като добавка за интеграция. Този въпрос е от важно обществено значение, тъй като броят на ползващите балнеолечение хора с увреждания е твърде голям.
Но дори и да бъде прието, че балнеолечението трябва да се извършва при условията на Наредба № 30 от 2004 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина", в какъвто смисъл този състав е изложил мотиви, то разпоредбата на чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ е незаконосъобразна и в тази й част по следните съображения:
С текста на чл. 15, ал. 1 ЗНА е въведено императивното изискване нормативният акт да съответства на нормативните актове от по-висока степен. Според третата алинея на същия текст, ако постановление, правилник, наредба или инструкция противоречат на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт.
След като в разпоредбата на чл. 42, ал. 2, т. 4 от Закона за интеграция на хората с увреждания е регламентирано правото на добавка за балнеолечение и за рехабилитационни услуги, то тези права не може да се ограничават с подзаконов нормативен акт, в какъвто смисъл е и окончателният правен извод на тричленния състав на Върховния административен съд.
Страните по спора не са поискали присъждане на разноски, поради което съдът не се произнася по този въпрос.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 1 и 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав, втора колегия,
РЕШИ:
Оставя в сила Решение № 10749 от 15.10.2015 г. по адм. д. № 5463/2015 г. по описа на Върховния административен съд, VІ отделение.
Решението не подлежи на обжалване.
