Върховният административен съд на Република България - седмо отделение, в съдебно заседание на двадесет и седми септември две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Ваня Анчева, членове: Даниела Мавродиева, Калина Арнаудова, при секретар Боряна Георгиева и с участието на прокурора Владимир Йорданов изслуша докладваното от председателя Ваня Анчева по адм. дело № 4335/2016 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на сдружение "Национално сдружение на частните болници", сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", "Сдружение на общинските болници в България" и сдружение "Българска болнична асоциация" срещу Наредба № 25 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Гастроентерология", издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 56 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 91 от 2010 г.; изм., бр. 32 от 2014 г., в сила от 1.01.2014 г.; изм. и доп., бр. 106 от 2014 г., в сила от 1.01.2015 г.).

Жалбоподателите поддържат оплаквания за нищожност, евентуално - за незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт в неговата цялост, поради несъответствие на съдържанието на наредбата с предмета и обхвата на законовата делегация по чл. 6 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ), липса на форма във връзка с изискването на чл. 10 от Закона за нормативните актове (ЗНА), нарушение на правилата на чл. 26 и чл. 28 ЗНА и противоречие с чл. 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД).

Претендира се отмяна на обжалваната наредба и присъждане на разноски.

Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез пълномощника му по делото - юрк. Тренева, отрича допустимостта на жалбата, а при условията на евентуалност излага съображения за нейната неоснователност. Прави възражение за прекомерност на претендираните от сдруженията разноски за адвокатско възнаграждение.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост и за неоснователност на оспорването.

Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд - седмо отделение, се е произнесъл изрично по въпроса за допустимостта на жалбата с определения по делото от 11.04.2016 г. и от 19.05.2016 г., като не са налице основания за ревизиране на възприетата с цитираните съдебни актове позиция. В допълнение към вече изложените съображения за наличие на надлежна процесуална легитимация на оспорващите сдружения съдът съобрази следното:

По силата на чл. 186, ал. 1 АПК правото на оспорване на подзаконов нормативен акт принадлежи на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Следователно задължителна предпоставка за допустимост на оспорването на наредбата е наличието на правен интерес от търсената съдебна защита. Видно от Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. по тълк. дело № 4/2009 г. на общо събрание на колегиите на Върховния административен съд, съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. В случая иницииралите съдебен контрол неправителствени организации са юридически лица с нестопанска цел, създадени в обществена полза, чийто предмет на дейност и основни цели обуславят извод за наличие на правен интерес от заявеното оспорване. Развивайки обществена дейност в областта на усъвършенстване на българското здравеопазване, включително посредством подобряване на нормативната база, защита правата на пациенти, граждани и организации в сферата на здравеопазването, защита на честната конкуренция между лечебните заведения, осигуряване на оптимални условия за предоставяне на здравни услуги в България и успешно функциониране на лечебните заведения, развитие на общинските болници и повишаване достъпността на обслужваното население до по-високо ниво на специализирани медицински дейности, подобряване на медицинското обслужване и др., оспорващите сдружения имат качеството на активно легитимирани субекти, поради което жалбата им срещу подзаконовия нормативен акт е процесуално допустима.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Наредба № 25 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Гастроентерология" е издадена от министъра на здравеопазването на основание чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. По делото няма данни да са изготвени и предварително публично оповестени мотиви за приемане на наредбата. Преди издаването ? е публикуван само текстът на проектонаредбата (л. 218). Подзаконовият нормативен акт е обнародван в "Държавен вестник", бр. 56 от 2010 г.

С § 4 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 28 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Вътрешни болести" са направени изменения и допълнения в Наредба № 25 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Гастроентерология", включително е изменено приложението към член единствен, ал. 1 на процесната наредба, като е заменено с ново такова. Проектът на изменящата и допълващата наредба, както и мотивите за издаването ? са публикувани на интернет страницата на МЗ (л. 106, л. 108 - л. 111). В рамките на проведеното обществено обсъждане са постъпили становища от заинтересовани лица с конкретни предложения по коригираните медицински стандарти (л. 97 - л. 103; л. 117 - л. 125). Нормативните промени са обнародвани в ДВ, бр. 91 от 2010 г.

С § 15 от ПЗР на Наредбата за изменение на Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология" са направени следните изменения в Наредба № 25 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Гастроентерология": параграф 4 от ПЗР е отменен, а в приложението към член единствен, ал. 1, раздел 3, т. 2.3.3 и 3.3.3 думите "Наличие в лечебното заведение на микробиологична лаборатория" са заменени с думите "Осигурен достъп от лечебното заведение до микробиологична лаборатория - в неговата структура или по договор". Изменящата наредба е обнародвана в ДВ, бр. 32 от 2014 г., като издаването ? е предшествано от предварителна публикация на проект и мотивите към него на интернет страницата на министерството (л. 135 - л. 136).

С § 4 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 11 от 2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Нуклеарна медицина" е изменена т. 1.4 и са създадени т. 1.5 и 3.3.8 в приложението на член единствен, ал. 1, част 3 от Наредба № 25 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Гастроентерология". В преписката по издаване на наредбата се съдържа писмо от министъра на финансите за необходимост от предприемане на мерки за преодоляване на съществуващ негативен фискален ефект в сферата на здравеопазването, вкл. ревизия на наредбите за утвърждаване на медицински стандарти. Приложен е и финансов анализ на НЗОК относно допълнителни прогнозни разходи, свързани с промени в медицинските стандарти, резултиращи в бюджетен дефицит (л. 155 - л. 163). Преди издаването на наредбата предложеният проект и мотивите към него са публикувани на интернет страницата на МЗ (л. 147). Подзаконовият нормативен акт, обективиращ последната промяна в обжалваната наредба, е обнародван в ДВ, бр. 106 от 2014 г.

При тези данни съдът приема следното от правна страна:

Оспорената наредба е издадена в изпълнение на законовата делегация на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ от компетентен административен орган - министърът на здравеопазването, овластен изрично с нормотворчески функции по силата на чл. 115 КРБ във връзка с чл. 76, ал. 1 АПК. Наредбата е издадена за прилагането на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ, съгласно който лечебните заведения осъществяват дейността си при спазване на утвърждаваните с наредби на министъра на здравеопазването медицински стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента.

Съобразно правилото на чл. 75, ал. 3 АПК процесният нормативен административен акт има наименование, сочещо вида и автора на акта и главния му предмет.

Текстът на наредбата е удостоверен по реда на чл. 78, ал. 1, т. 2 АПК от издателя ? и е изпълнено изискването на чл. 78, ал. 2 АПК за обнародване на подзаконовия нормативен акт в "Държавен вестник" като условие за неговата валидност.

Видно от съдържанието и предметния ? обхват, в съответствие с разпоредбите на чл. 7, ал. 2 и чл. 12 ЗНА наредбата урежда само материята, за която законът предвижда издаването ?. Не е налице твърдяното от оспорващите разширяване на предмета на регулиране в нарушение на делегацията на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Квалифицираните от сдруженията като несъществени изисквания към материално-техническото оборудване на работното място, извън медицинската апаратура и инструменти, са относими към критериите за качество, доколкото обезпечават адекватна работна среда, осигуряват нормалното протичане на работния процес и подобряват материално-битовите условия за обслужване на пациентите. Несподелимо е възражението, че в противоречие с чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ с процесната наредба се определят изисквания за нива на компетентност на отделните клиники и отделения, т.к. тази категория обществени отношения подлежи на регламентация с отделен подзаконов нормативен акт - наредбата по чл. 46, ал. 3 във връзка с чл. 57, ал. 2, изр. 2 ЗЛЗ. Нивата на компетентност са определени с издадената от министъра на здравеопазването по законовата делегация на чл. 46, ал. 3 ЗЛЗ Наредба № 49 от 2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи (Наредба № 49). В същата са уредени редът и критериите, по които се определя нивото на компетентност на клиниките, отделенията и медико-диагностичните лаборатории на лечебните заведения за болнична помощ (чл. 1, т. 3), а конкретните изисквания, на които трябва да отговаря структурата, за да ? бъде определено ниво на компетентност, са посочени в съответния медицински стандарт, утвърден за конкретната специалност, по която структурата осъществява дейност. Взаимовръзката и съотношението между съпоставяните подзаконови нормативни актове, въпреки различния им предметен обхват, е очертана от разпоредбата на чл. 57, ал. 2, изр. 1 ЗЛЗ, съгласно която клиниките, отделенията и медико-диагностичните лаборатории имат ниво на компетентност, определено в съответствие с утвърдените медицински стандарти по чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Цитираната норма води на извод, че медицинските стандарти служат за основа при определяне нивото на компетентност, поради което не е налице упражняване на нормотворческа компетентност извън дефинирания от закона предмет.

Неоснователно е твърдението в жалбата за нищожност на атакуваната наредба поради изменението ? не по надлежния ред. Разпоредбата на чл. 79 АПК предвижда, че нормативните административни актове се отменят, изменят и допълват с изрична разпоредба на последващ нормативен акт, което изискване е спазено в случая. Според чл. 10, ал. 1 ЗНА обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни акта от същата степен. Обществени отношения, които спадат към област, за която има издаден нормативен акт, се уреждат с неговото допълнение или изменение, а не с отделен акт от същата степен - чл. 10, ал. 2 ЗНА. Съгласно чл. 35, ал. 2 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, когато с нов се замества действащ нормативен акт, правилата за неговото отменяне, както и правилата за отменяне, изменяне и допълване на други нормативни актове се включват в заключителните разпоредби. Видно от нормата на чл. 48, ал. 1 от Указа, актът, с който се отменя, изменя или допълва нормативен акт, трябва да сочи и всички други нормативни актове или техни части, дялове, глави, раздели, членове, алинеи, точки или букви, които се отменят, изменят или допълват. В настоящия казус стандартите по различните медицински специалности са обединени в обща област на нормативно регулиране, очертана от основанието за утвърждаването им с подзаконови нормативни актове от един и същ вид и степен - чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Следователно, противно на тезата на оспорващите, липсва правна забрана или ограничение с наредба, уреждаща конкретен медицински стандарт, да се измени и допълни наредба, третираща медицински стандарт по друга специалност. Издаването на наредби за утвърждаване на отделните медицински стандарти е възложено в компетентност на министъра на здравеопазването, поради което, изменяйки и допълвайки Наредба № 25 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Гастроентерология" с изрична заключителна разпоредба на наредбите относно медицински стандарти "Вътрешни болести", "Кардиология" и "Нуклеарна медицина", органът е приложил правилно изискванията на правната техника при издаване на нормативен акт.

Оспорената наредба обаче е незаконосъобразна поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а именно - издадена е в разрез с императивните норми на чл. 28, ал. 2 и чл. 26 ЗНА (в относимата към казуса редакция).

Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес - чл. 115 КРБ. Дейността по издаване на нормативни административни актове, бидейки същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, се подчинява на общите принципи на чл. 4, 6, 8 и 12 АПК - законност, съразмерност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност - чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването. По силата на чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите, съответно докладът към него, трябва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган - чл. 28, ал. 3 ЗНА. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение.

За издаването на процесната наредба в първоначалната ? редакция (ДВ, бр. 56 от 2010 г.) липсват каквито и да било мотиви. По делото няма данни такива да са публикувани, преди същата да стане част от обективното позитивно право. Формално към изменящите и допълващите я наредби относно медицинските стандарти "Вътрешни болести", "Кардиология" и "Нуклеарна медицина" присъстват мотиви (вкл. под формата на докладна записка), но по същество те нямат изискуемото съдържание и не изпълняват целта на закона. Видно от докладна записка (представена в неподписан екземпляр) относно проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 28 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Вътрешни болести", с която е променена и процесната, със същата се приема изцяло нов стандарт по гастроентерология. Замяната на действащия стандарт с нов следва да бъде надлежно обосновано с конкретни съображения, касаещи съответната специалност, за която се отнася. Посочените най-общо в докладната записка причини, валидни за всички стандарти, без да е отчетена спецификата на специалността "Гастроентерология" и конкретните изисквания за осъществяване на свързаните с нея медицински дейности, както и синтезираното представяне на въвежданите в стандартите промени, не представлява годна обосновка за измененията и допълненията на Наредба № 25 от 2010 г., още повече, че замяната на уредбата на стандарта с нова е извършена едва четири месеца след издаване на обжалваната наредба. Съдържанието на обсъжданите мотиви не може да бъде релевантна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА, т.к. приемането на "изцяло нов стандарт" (л. 109) не е самоцел, а се определя от развитието на обществените отношения в съответната сфера. Предвид следващата от нормативните изисквания финансова и административна тежест за засегнатите от наредбата лица, принципът за правна сигурност предпоставя трайност и устойчивост на уредбата, а не непрекъснат динамичен процес на лишени от сериозно предварително проучване и обосновка изменения. От изложеното не става ясно кое налага промените в изискванията по отношение на оспорения стандарт и как те биха постигнали общо заложената за всички стандарти бланкетна цел - облекчаване на лечебните заведения. Лаконичната декларация, че промените не биха натоварили бюджета на болниците, освен некоректна, не съответства на мотивировката от финансова страна по смисъла на чл. 28, ал. 2, т. 3 и 4 ЗНА. Краткият преразказ на предлаганата уредба при последващите изменения на отделни разпоредби на обжалваната наредба (обн., ДВ, бр. 32 и 106 от 2014 г.) не е тъждествен на мотивирането ?. В случая съдържанието на мотивировката е изчерпано с бланкетно по своя характер изявление. Отсъства изложение на конкретните причини и цели за утвърждаването и последващата ревизия на медицински стандарт "Гастроентерология", средствата за прилагането му, практическото му отражение в дейността на лечебните заведения, в т.ч. от гледна точка качество на здравната услуга и достъп на пациентите до същата, очакваните резултати и анализ за съответствието с правото на ЕС. Безспорно е, че изпълнението на утвърдения с наредбата медицински стандарт, регламентиращ изискванията по отношение на структурата на гастроентерологичната помощ, човешките ресурси, оборудването на лечебните заведения с апаратура и консумативи съобразно тяхното ниво, методите на диагностика и лечение, предполага инвестиране на значителен финансов ресурс. При положение, че са били налице данни за бюджетен дефицит в сферата на здравеопазването и за прогнозирани от НЗОК допълнителни непредвидени разходи във връзка с промените в медицинските стандарти, приемането на атакуваните нормативни изменения без финансова обосновка или с мотивиране на положителен финансов ефект е неправомерно и в противоречие с принципите на чл. 26, ал. 1 ЗНА. Наличието на адекватни мотиви е от значение за проверката дали утвърждаването на стандарта в действащата му редакция е пропорционално и спазени ли са нормите на административното регулиране с оглед финансовата или материалната тежест, която адресатите на предвидените изисквания следва да понесат за изпълнението им. Липсата на надлежна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА препятства съдебния контрол по същество за съобразеността на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми, включително за съответствието му с чл. 3 ЗОАРАКСД в каквато посока са част от оплакванията на жалбоподателите, и съответно води на извод за неговата незаконосъобразност.

По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че отсъствието на всички задължителни за мотивирането на проекта на нормативен административен акт реквизити е съществен процесуален порок, налагащ отмяна на оспорената наредба на основание чл. 146, ал. 3 АПК.

С оглед изхода на спора съдът приема следното по заявеното от жалбоподателите искане за присъждане на разноски:

Възражението на ответника за прекомерност на претендираните адвокатски възнаграждения е основателно. Предвид действителната фактическа и правна сложност на казуса и наличието на обилна съдебна практика по спорния въпрос, разноските за заплатен адвокатски хонорар следва да бъдат редуцирани от 400 лв. на 300 лв. Министерството на здравеопазването следва да бъде осъдено да заплати в полза на оспорващите сдружения разноски по приложения списък по чл. 80 ГПК, както следва: на сдружение "Национално сдружение на частните болници", сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" и "Сдружение на общинските болници в България" - по 310 лв. за всяко от тях, включващи разходи за държавна такса и заплатен адвокатски хонорар (намален при условията на чл. 78, ал. 5 ГПК във връзка с чл. 144 АПК), и на сдружение "Българска болнична асоциация" - 30 лв. (разноски за държавна такса и за обнародване на съобщение в "Държавен вестник" съгласно чл. 188 във връзка с чл. 181, ал. 1 АПК). Доказателства за реално изплатено адвокатско възнаграждение от сдружение "Българска болнична асоциация" не са представени по делото, поради което разноски за такова не му се присъждат.

Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,

РЕШИ:

Отменя Наредба № 25 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Гастроентерология", издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 56 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 91 от 2010 г.; изм., бр. 32 от 2014 г., в сила от 1.01.2014 г.; изм. и доп., бр. 106 от 2014 г., в сила от 1.01.2015 г.).

Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на сдружение "Национално сдружение на частните болници", София, сумата 310 (триста и десет) лв. разноски по делото.

Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", София, сумата 310 (триста и десет) лв. разноски по делото.

Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на "Сдружение на общинските болници в България", Плевен, сумата 310 (триста и десет) лв. разноски по делото.

Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на сдружение "Българска болнична асоциация", София, сумата 30 (тридесет) лв. разноски по делото.

Решението може да бъде обжалвано с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

При наличие на предпоставките по чл. 194 от Административнопроцесуалния кодекс решението подлежи на обнародване по начина, по който е бил обнародван подзаконовият нормативен акт.