Върховният административен съд в състав: председател: Йордан Константинов, и членове: Искра Александрова и Благовеста Липчева, с участието на секретар-протоколиста Благовеста Първанова разгледа административно дело № 1856 по описа за 2013 г. на Върховния административен съд - първо отделение, докладвано от председателя Йордан Константинов.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Постъпила е жалба от д-р Рали Петров Димитров, действащ като ЕТ "Д-р Рали Димитров - Амбулатория за индивидуална практика за извънболнична специализирана психиатрична помощ" - София, и д-р Гергана Костадинова Прокопиева, действаща като ЕТ "Хела - Д-р Гергана Прокопиева - АИИСПП" - София, срещу:

1. Наредба № 39 от 16.11.2004 г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията (ДВ, бр. 106 от 2004 г.), изменена с § 13, т. 1 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК (ДВ, бр. 100 от 2012 г.) в частта на разпоредбата на чл. 2, ал. 5 - нова (ДВ, бр. 100 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г.), и

2. Наредба № 40 от 24.11.2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК (ДВ, бр. 112 от 2004 г.) в частта на т. 5 от приложение № 8а към разпоредбата на член единствен (нова, приета с § 8 на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК (ДВ, бр. 99 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г.) и в частта на т. 5 от приложение № 9а (нова, приета с § 10 на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК - ДВ, бр. 99 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г.).

Развиват се оплаквания, че при издаването на актуваните подзаконови нормативни актове министърът на здравеопазването е действал извън рамките на предоставената му от закона нормотворческа компетентност по чл. 45, ал. 2 от Закона за здравното осигуряване и чл. 30, ал. 3 от Закона за здравето. Посочва се още, че атакуваните разпоредби не съответстват на действащи разпоредби на нормативни актове от по-висока степен съгласно изискванията на чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове. Конкретно се посочва, че същите са в противоречие с нормите на чл. 4, ал. 2 от Закона за лечебните заведения, чл. 11, ал. 1, т. 1, буква "г" от Закона за лечебните заведения. На отделен ред се развиват оплаквания за противоречие на разпоредбите с принципа на равнопоставеност на лицата при ползването на здравни услуги - чл. 2, т. 1 от Закона за здравето, и принципа на особена закрила на лицата с психически разстройства - чл. 2, т. 5 от Закона за здравето. По изложените основания се иска прогласяване на нищожността на оспорените разпоредби. Алтернативно се иска тяхната отмяна като незаконосъобразни. Претендира се присъждане на разноски.

Ответният по жалбата министър на здравеопазването чрез своите процесуални представители взема становище за недопустимост на оспорването, а като алтернативно поддържа становище за неоснователност на жалбата.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение, че жалбата е основателна и следва да бъде уважена.

С определение от 12.02.2013 г. е оставено без уважение искането на жалбоподателите за спиране на действието на оспорените подзаконови нормативни разпоредби.

С определение № 3731 от 19.03.2013 г., постановено по адм.д. № 3360/2013 г., петчленен състав на Върховния административен съд, първа колегия, е отменил определение от 12.02.2013 г. на Върховния административен съд, състав на първо отделение, по адм.д. № 1856 по описа за 2013 г. в обжалваната част, като вместо него е постановил друго такова, с което е спрял изпълнението на чл. 2, ал. 5 - нова (ДВ, бр. 100 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г.), от Наредба № 39 от 16.11.2004 г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията (ДВ, бр. 106 от 2004 г.), изменена с § 13, т. 1 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК (ДВ, бр. 100 от 2012 г.); на т. 5 от приложение № 8а към разпоредбата на член единствен (нова, приета с § 8 на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК - ДВ, бр. 99 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г.) и на т. 5 от приложение № 9а към разпоредбата на член единствен (нова, приета с § 10 на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК - ДВ, бр. 99 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г.) от Наредба № 40 от 24.11.2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК (ДВ, бр. 112 от 2004 г.).

При условията на чл. 189, ал. 2 АПК с определение от 2.04.2013 г. е допуснато встъпване на страната на оспорващите на следните страни:

Д-р Лилия Георгиева Кичева - действаща като ЕТ "Д-р Лилия Кичева - Амбулатория за индивидуална практика за специализирана психиатрична помощ" - Пловдив; д-р Кристина Станчева Станева - действаща като ЕТ "ИПСМП - Д-р Кристина Станчева" - Търговище; д-р Анка Петрова Атанасова - Търговище; д-р Мадлена Димитрова Борисова - Разград; д-р Веселка Бонева Петрова - осъществяваща търговска дейност като "Медицински център Д-р Бонева" - ЕООД, Търговище; д-р Венелин Кирилов Грудков - действащ като ЕТ "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - Психиатър Д-р Венелин Грудков" - Горна Оряховица; д-р Лиляна Илиева Стойкова в качеството й на изпълнител на специализирана извънболнична медицинска помощ по психиатрия - гр. Дряново; д-р Нина Атанасова Ковачева - лекар-психиатър в ДКЦ 1 "Света Климентина - Варна" - ЕООД, Варна; д-р Татяна Колева Аврамова - лекар-психиатър в "Амбулатория за индивидуална практика за специализирана медицинска помощ" (психиатрия) - Варна; д-р Виолета Димитрова Костова - действаща като ЕТ "Д-р Виолета Костова ИПСМП" - Перник; д-р Диана Михайлова Радулова-Милева - лекар-психиатър в "ДКЦ І - Габрово" - ЕООД, Габрово; д-р Диана Радославова Христова - лекар-психиатър в "ХVІІ ДКЦ София" - ЕООД, София; д-р Валентина Иванова Панагонова - действаща като ЕТ "Д-р Валентина Панагонова - Амбулатория за индивидуална практика за специализирана медицинска помощ" - Хасково; д-р Илка Иванова Кръстева - действаща като ЕТ "Д-р Илка Кръстева - Индивидуална специализирана медицинска помощ по психиатрия" - гр. Дупница; д-р Николай Ванков Николов - осъществяващ дейност като лечебно заведение - "Амбулатория за специализирана медицинска помощ - психиатрия - индивидуална практика д-р Н. Николов" - Видин; д-р Борян Илиев Калчев - осъществяващ дейност като Амбулатория за индивидуална практика за изънболнична специализирана психиатрична помощ - Видин; д-р Неделчо Димитров Ников - осъществяващ търговска дейност като "Групова практика за специализирана извънболнична медицинска помощ по психиатрия - Ников, Господинова, с-ие" - СД, Сливен; д-р Нели Тончева Антонова - осъществяваща търговска дейност като "Д-р Антонова - Специализирана индивидуална практика - Амбулатория за извънболнична медицинска помощ по психиатрия" - ЕООД, Сливен; д-р Иво Борисов Духленски - осъществяващ трудова дейност като лекар-психиатър в "ДКЦ ІІ - Плевен" - ЕООД, Плевен; д-р Веселка Димитрова Василева - осъществяваща търговска дейност като "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - Д-р Василева 2002" - ЕООД, Търговище; д-р Лияна Боянова Бакърджиева - като "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ по психиатрия - д-р Лияна Бакърджиева" - Бургас; д-р Ивелина Генова Сталева - осъществяваща търговска дейност като ЕТ "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - психиатрия - Д-р Ивелина Сталева" - Стара Загора; д-р Диана Андреева Бъркашка - осъществяваща търговска дейност като "Д-р Диана Бъркашка -

АИПСИМП по психиатрия" - ЕООД, Плевен; д-р Нели Ганева Стефанова - осъществяваща търговска дейност като лекар-психиатър в "МЦ І - Долна Митрополия" - ЕООД, Долна Митрополия; д-р Антонина Йорданова Калчева - лекар-психиатър в МЦ "Трета поликлиника" - ЕООД, за извънболнична специализирана психиатрична помощ - Стара Загора; д-р Екатерина Евлогиева Милева - действаща като ЕТ "Д-р Екатерина Милева - ИПСМПП -

КПЗ" - Амбулатория за индивидуална практика за извънболнична специализирана психиатрична помощ - Перник; д-р Иванка Михайлова Христева - осъществяваща дейност като Амбулатория за специализирана медицинска помощ - индивидуална практика - Пазарджик; д-р Ирена Петрова Добрева - действаща като ЕТ "Д-р Ирена Добрева АИПСМП по психиатрия" - гр. Разлог; д-р Донка Стойчева Терзиева - осъществяваща дейност като "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ по психиатрия" - Стара Загора; д-р Иванка Илиева Велева - лекар-психиатър в "ДКЦ ІІ - Плевен" - ЕООД, Плевен; д-р Елена Маринова Василева - действаща като ЕТ "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - Д-р Елена Маринова" - Търговище; д-р Емилия Димитрова Балукова - действаща като ЕТ "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - Д-р Емилия Димитрова" - Търговище; д-р Никола Стефанов Марков - действащ като ЕТ "Д-р Никола Марков - АИПСМП по психиатрия" - Пловдив; д-р Пенка Стефанова Филекова - лекар-психиатър в "ДКЦ 1 Габрово" - ЕООД, Габрово; д-р Уляна Димитрова Андреева-Панайотова - лекар-психиатър в МЦ "Хипоталамус" - ООД, Пловдив; д-р Петър Георгиев Цингов - лекар-психиатър в "ДКЦ І - Ямбол" - ЕООД, Ямбол; д-р Екатерина Лазарова Стоянова-Иванова - осъществяваща медицинска дейност като "Амбулатория за индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - Д-р Стоянова" - Хасково; д-р Костадинка Димитрова Крумова - в качеството й на изпълнител на специализирана извънболнична медицинска помощ по психиатрия в АМЦСМИ "Олимед" - ООД, Варна; д-р Люба Атанасова Хаджийска - лекар-психиатър в "АГПСПП - Филипополис" - ООД, Пловдив; д-р Любка Симеонова Илиева - действаща като ЕТ "Д-р Любка Илиева" - Амбулатория за индивидуална практика за извънболнична специализирана психиатрична помощ" - Пловдив; д-р Марияна Неделчева Бранкованова - осъществяваща търговска дейност като "Амбулатория за специализирана извънболнична медицинска помощ по психиатрия - Д-р Бранкованова" - ЕООД, Русе; д-р Красимира Иванова Алдинова - действаща като ЕТ "Д-р Красимира Алдинова - АИПСМП", Ямбол; д-р Мишо Ангелов Мишев - осъществяващ дейност като лекар-психиатър - Амбулатория за индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - психиатрия - Ловеч; д-р Александър Любенов Лалчев - действащ като ЕТ "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - лекарски кабинет - Д-р Александър Лалчев" - гр. Павликени; д-р Иван Георгиев Тянев - действащ като ЕТ "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - Д-р Иван Тянев" - Търговище; д-р Стефка Николаева Сярова - лекар-психиатър в СД "Групова практика за специализирана извънболнична медицинска помощ по психиатрия - Ников, Господинова, с-ие" - Сливен; д-р Алина Милушева Десимирова - лекар-психиатър в "ДКЦ ІІІ - Плевен" - ЕООД, Плевен; д-р Мариана Христова Генова - действаща като ЕТ "Д-р Мариана Генова - ИПСМП" - гр. Омуртаг; д-р Маргарита Куртева Радева - действаща като ЕТ "АИПСМП - д-р Маргарита Радева" - гр. Елхово; д-р Таня Петкова Йорданова - осъществяваща търговска дейност като "АИПСМП по психиатрия - Д-р Таня Йорданова" - Ямбол; д-р Ивайло Райчев Райчев - представляващ "АСИМП - Индивидуална практика по психиатрия Д-р Райчев" - ЕООД, Русе; СД "Групова практика за специализирана извънболнична медицинска помощ по психиатрия - Ников, Господинова, с-ие" - представлявано от Емилия Господинова Кондева - Сливен; Националната организация на потребители на психично-здравни услуги - представлявана от Красимир Запринов Гегов - София; Българския лекарски съюз (БЛС), представляван от д-р Цветан Райчинов.

Върховният административен съд, тричленен състав на първо отделение, като обсъди събраните по делото доказателства и доводите на страните, намира за установено следното:

Съгласно чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. Тези актове имат нормативен характер, с тях се създават права и задължения за неограничен кръг правни субекти, за които съществува правен интерес да ги обжалват пред ВАС, ако считат, че те противоречат на закона като нормативен акт от по-висока степен и накърняват правата и законните им интереси. Съгласно чл. 187, ал. 1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.

В писмената защита на ответния министър на здравеопазването са правят възражения за недопустимост на подадените жалби, като аргументите в тази насока са групирани в следните основания:

1. Разпоредбата на чл. 2, ал. 5 от Наредба № 39 на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията (ДВ, бр. 106 от 2004 г.), изменена с § 13, т. 1 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК (ДВ, бр. 100 от 2012 г.), вече не съществува във вида, в който е била оспорена, тъй като е променена с § 1, т. 1 от Наредбата за допълнение на Наредба № 39 от 2004 г., обнародвана в "Държавен вестник", бр. 33 от 2013 г. Несъществуването на оспорван текст от нормативен акт в оспорената редакция представлява отрицателна процесуална предпоставка, която не е нарочно предвидена в разпоредбата на чл. 159 АПК, която не е нарочно предвидена, но изключва правото на оспорване.

2. При сега действащата разпоредба на чл. 2, ал. 5 от Наредба № 39 от 2004 г. за жалбоподателите не съществува правен интерес от по-нататъшно поддържане на жалбата, тъй като извършените промени в разпоредбата водят до промяна в дейностите, които се извършват от лечебните заведения за извънболнична помощ по отношение на диспансеризацията на лице с психични заболявания. Посочва се, че новосъздадените тестове към чл. 2, ал. 5 от наредбата дават възможност включването на пациент на диспансерно наблюдение вече да се извършва от специалист по психиатрия от специализираната извънболнична медицинска помощ, който определя и периода на диспансерното наблюдение на пациента, а необходимостта от продължаване на диспансерното наблюдение на пациента задължително се преценява в края на всяка година от определения период.

3. Жалбата е недопустима и поради липсата на изискуемия по силата на закона правен интерес от оспорване на подзаконов нормативен акт, очертан в разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК. По тази точка се твърди, че правният интерес се обосновава с нарушаване на конкретни твърдени права, а двамата жалбоподатели не притежават такива права, които да се засягат с оспорените разпоредби. Част от аргументите в подкрепа на тази точка се развиват в становището на ответника по съществото на жалбата.

Доколкото въпросът за допустимостта на жалбата е предпоставка за нейното разглеждане по същество, същият следва да бъде разгледан приоритетно. По направените възражения настоящият съдебен състав съобрази следното:

Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Записът в цитираната разпоредба е императивен и категорично сочи за осъществяване на непосредствен, пряк и личен правен интерес като предпоставка за оспорване на подзаконов акт. Наличието на такъв според чл. 159, т. 4 АПК е основание за допустимост на подадената жалба.

Предмет на оспорване според подадените жалби са разпоредби на:

1. Наредба № 39 от 16.11.2004 г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията (ДВ, бр. 106 от 2004 г.), изменена с § 1, т. 1 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК (ДВ, бр. 100 от 2012 г.) в частта на разпоредбата на чл. 2, ал. 5 - нова (ДВ, бр. 100 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г.), и

2. Наредба № 40 от 24.11.2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК (ДВ, бр. 112 от 2004 г.) в частта на т. 5 от приложение № 8а към разпоредбата на член единствен (нова, приета с § 8 на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК - ДВ, бр. 99 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г.) и в частта на т. 5 от приложение № 9а (нова, приета с § 10 на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК - ДВ, бр. 99 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г.).

По силата на чл. 11, ал. 1, т. 1 от Закона за лечебните заведения амбулаториите за първична или специализирана медицинска помощ в качеството си на лечебни заведения могат да извършват различни действия в областта на здравеопазването, в това число и диспансеризация - буква "г", в това число и на лица с психични заболявания. С влизането в сила на оспорените разпоредби на Наредба № 39 от 16.11.2004 г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията, издадена въз основа на чл. 30, ал. 3 от Закона за здравето (ЗЗ), считано от 1.01.2013 г. е променен редът на диспансеризация на лица с психични заболявания, като е прието, че диспансеризация на психичните заболявания се провежда в лечебни заведения за болнична помощ и в центрове за психично здраве. Тъй като по силата на закона - чл. 11, ал. 1, т. 1, буква "г" ЗЛЗ, лекарите, упражняващи дейност като амбулатории за специализирана медицинска помощ, имат право да извършват диспансеризация на болни, а с оспорените разпоредби се изключва възможността да извършват такава по отношение на лица с психични заболявания, за тях е налице правен интерес от тяхното оспорване. В този смисъл следва да бъде прието, че за жалбоподателите (и първоначалните двама и останалите присъединени), които упражняват дейност като амбулатории за специализирана медицинска помощ, е налице правен интерес от обжалване по смисъла на чл. 186 АПК и направеното възражение за липса на такъв от страна на ответника се явява неоснователно. Отделно от това следва да бъде прието, че по този въпрос преюдициално произнасяне се съдържа и в определенията по искането за спиране на действието на оспорените разпоредби, с които определения се приема, че жалбоподателите имат правен интерес да оспорват посочените норми, като в противен случай не би се стигнало до спиране на тяхното действие при условията на чл. 190 АПК.

По изложените по-горе мотиви правен интерес от оспорване е налице и по отношение на присъединените жалбоподатели Български лекарски съюз като съсловна организация на лекари, в това число и такива, извършващи дейността като амбулатории за специализирана медицинска помощ, Национална организация на потребители на психично-здравни услуги - София.

С оглед на данните по делото следва да бъдат приети за неоснователни и възраженията на ответника по т. 1 и 2. Първоначалната (оспорена) редакция на чл. 2, ал. 5 от Наредба № 39 определя, че диспансеризация на психичните заболявания се провежда в лечебни заведения за болнична помощ и в центрове за психично здраве. С § 1, т. 1 от Наредбата за допълнение на Наредба № 39, обнародвана в "Държавен вестник", бр. 33 от 2013 г., към първоначалната редакция на нормата са добавени две нови изречения, според които включването на пациент на диспансерно наблюдение се извършва от специалист по психиатрия от специализираната извънболнична медицинска помощ, който определя и периода на диспансерното наблюдение на пациента; необходимостта от продължаване на диспансерното наблюдение на пациента задължително се преценява в края на всяка година от определения период.

Анализът на първоначалната и сега действащата редакция на разпоредбата налагат извода, че оспореният текст продължава да съществува, което обосновава правния интерес на оспорващите от неговото обжалване. Добавянето на две нови изречения, които дават възможност на специалисти по психиатрия от специализираната извънболнична медицинска помощ да извършват определени действия, свързани с провеждане на диспансеризацията от лечебните заведения за болнична помощ и центровете за психично здраве, не означава, че е променен редът на извършване на диспансеризация на психичните заболявания, установен с първоначалната редакция на чл. 2, ал. 5 от Наредба № 39. В този смисъл следва да бъде прието, че и след изменението на разпоредбата, извършено с § 1, т. 1 от Наредбата за допълнение на Наредба № 39, обнародвана в "Държавен вестник", бр. 33 от 2013 г., за жалбоподателите съществува правен интерес от нейното оспорване.

Предвид гореизложеното следва да бъде прието, че за жалбоподателите съществува правен интерес от оспорване на процесните разпоредби и жалбата им следва да бъде разгледана по същество.

Оплакванията ще бъдат разгледани по реда на тяхното излагане.

Първото основно оплакване, развито в т. ІІ от жалбата, се изразява в излагане на твърдения, че при издаване на оспорените подзаконови разпоредби министърът на здравеопозването е действал извън рамките на предоставената му от закона нормотворческа компетентност. На база на тълкуване на разпоредбите на чл. 45, ал. 1 и 2 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) и чл. 30, ал. 3 от Закона за здравето (ЗЗ) се прави извод, че по силата на посочените разпоредби министърът на здравеопазването има оперативна самостоятелност, законово ограничена до: 1. основния пакет от здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК (Националната здравноосигурителна каса) - Наредба № 40 от 24.11.2004 г., и 2. условията, реда и финансирането на диспансеризацията - Наредба № 39 от 16.11.2004 г. Твърди се още, че министърът не урежда вторични обществени отношения, отнасящи се до кръга на очертаната му рамка на законова делегация, и че с оспорените разпоредби по същество се променят установените със закон правила и принципи на диспансеризацията като вид медицинска дейност, както и на кръга от лечебни заведения, които имат право да я извършват. На база на това се гради оплакване, че с приемането на описаните промени министърът е нарушил определената му от закона нормотворческа компетентност - чл. 45, ал. 2 ЗЗО и чл. 30, ал. 3 ЗЗ във връзка с чл. 5, ал. 1, т. 14 и чл. 6 от Устройствения правилник на Министерството на здравеопазването (ДВ, бр. 88 от 2009 г.), както и е допуснал нарушение на един от основните принципи на административния процес, очертан в чл. 4, ал. 1 АПК, според който административните органи действат в рамките на правомощията си, установени от закона, което прави издадените разпоредби нищожни.

По направеното възражение съдът приема за установено следното:

Член 45 от Закона за здравното осигуряване е в раздел VІ от глава втора - Задължително здравно осигуряване, и определя видовете медицинска помощ, оказването на която се заплаща от Националната здравноосигурителна каса. Според ал. 2, изречение първо от същия медицинска помощ по ал. 1, с изключение на т. 11, 12 и 15, се определя като основен пакет, гарантиран от бюджета на НЗОК. Изречение второ на ал. 2 от чл. 45 разпорежда, че основният пакет се определя с наредба на министъра на здравеопазването. В изпълнение на това си правомощие от страна на министъра е издадена Наредба № 40 от 24.11.2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК (ДВ, бр. 112 от 2004 г.), която включва и оспорените т. 5 от приложение № 8а и т. 5 от приложение № 9а към разпоредбата на член единствен.

Член 30, ал. 3 от Закона за здравето разпорежда, че условията, редът и финансирането за извършване на профилактичните прегледи и диспансеризацията, както и списъкът на заболяванията, при които се извършва диспансеризация, се определят с наредба на министъра на здравеопазването. В изпълнение на това законово правомощие е издадена Наредба № 39 от 16.11.2004 г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията (ДВ, бр. 106 от 2004 г.), която включва и оспорената ал. 5 на чл. 2.

Тълкуването на посочените разпоредби налага извода, че министърът на здравеопазването притежава следните правомощия:

1. По силата на чл. 30, ал. 3 ЗЗ да определя условията и реда за извършване на диспансеризация, както и да определя списъка на заболявания, за които се извършва диспансеризация.

2. По силата на чл. 45, ал. 1 и 2 ЗЗО да определя основния пакет от медицинската помощ, която се заплаща от бюджета на НЗОК.

С оглед на това следва да бъде прието, че издавайки оспорените разпоредби, министърът на здравеопазването е действал в рамките на своите законово установени правомощия, а оплакванията на жалбоподателите, че е нарушил същите и регулирал и вторични обществени отношения, за които не разполагал с правомощия, са неоснователни и следва да бъдат оставени без уважение.

В писмената защита на пълномощниците на жалбоподателите д-р Рали Петров Димитров и д-р Гергана Костадинова Прокопиева се правят оплаквания за нарушаване на административнопроизводствените правила при приемане на разпоредбите. Подобно оплакване не се съдържа в жалбата, но с оглед на разпоредбата на чл. 196 във връзка с чл. 168, ал. 1 АПК то следва да бъде разгледано. Според същото в хода на производството ответникът не е ангажирал доказателства, че при издаване на оспорените разпоредби е спазил административнопроизводствените правила по глава V, раздел ІІІ от АПК във връзка със субсидиарното приложение на нормите от глава ІІІ от Закона за нормативните актове (ЗНА). Излагат се доводи, че по представената по делото административна преписка не съдържат доказателства за спазване на процедурата по чл. 77 АПК за съгласуване на проекта на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40.

Направеното оплакване е неоснователно.

Съгласно чл. 77 АПК компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА, която изисква преди внасянето на проект за нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.

От данните по административната преписка се установява, че проектът за изменение на Наредба № 40, съответно Наредба № 39, е публикуван на интернет страницата на Министерството на здравеопазването на 29.11.2012 г. По повод на проекта е изразено становище от Асоциацията на частно практикуващите психиатри в България (л. 349 от делото), подписано от жалбоподателя д-р Рали Димитров в качеството му на и.д. председател на асоциацията. На това писмо е отговорено с писмо изх. № 15-00-228 от 15.12.2012 г. на Министерството на здравеопазването, подписано от д-р Минчо Вичев, зам.-министър. От ответната страна по делото са ангажирани и други доказателства, че преди приемане на оспорените разпоредби е било извършено обсъждане на проекта за изменение на наредбите и с други лица и организации, засегнати от предлаганите разпоредби.

Предвид гореизложеното следва да бъде прието, че при приемане на оспорените разпоредби административният орган е изпълнил изискването на чл. 77 АПК, респективно чл. 26 ЗНА, и направените оплаквания за противното се явяват неоснователни.

В жалбата се правят оплаквания за несъответствие на оспорените разпоредби с действащи разпоредби от по-висока степен. Като такива се сочат разпоредбите на чл. 2, т. 1 и 5 от Закона за здравето, разпоредбите на чл. 4, ал. 2 ЗЛЗ и чл. 11, ал. 1, т. 1, буква "г" ЗЛЗ. Тези възражения ще бъдат разгледани по реда на тяхното излагане.

По т. ІІІ.1 от жалбата се прави оплакване за противоречие на оспорените разпоредби с принципа на равнопоставеност на лицата при ползване на здравни услуги и принципа на особена здравна закрила на лицата с психически разстройства - чл. 2, т. 1 и 5 ЗЗ. Излагат се доводи, че Законът за здравето не дефинира и не изброява видовете здравни услуги и формите на тяхното предоставяне и ползване и в този смисъл понятието "здравна услуга" следва да се прилага и тълкува съобразно конкретните функции на органите на националната система за здравеопазване по чл. 4 от същия закон, в която система са включени и лечебните заведения по ЗЛЗ. На база на това се твърди, че амбулаториите за специализирана индивидуална медицинска помощ прилагат "диспансеризацията" като метод на лечение, определено изрично в нормата на чл. 11, ал. 1, т. 1, буква "г" ЗЛЗ. Посочва се още, че този законодателен подход е последователно проведен и в разпоредбите на чл. 149, ал. 1 ЗЗ, чл. 132, ал. 2 от Националния рамков договор от 2012 г. На база на изложеното се гради извод, че според действащото законодателство диспансеризацията е вид здравна услуга - универсален метод на лечение по отношение на пациенти, страдащи от психични заболявания, който се предоставя и прилага от лечебни заведения, в това число и от амбулаториите за специализирана индивидуална медицинска помощ, а оспорените разпоредби предвиждат диспансеризацията да се провежда само в лечебни заведения за болнична помощ и в центрове за психично здраве. Твърди се, че с тези разпоредби се ограничават правата на пациентите, страдащи от психични заболявания, в това число и чрез нарушаване на принципа за особена закрила на лицата с психични заболявания, установен в чл. 2, т. 5 ЗЗ, доразвит в чл. 148 от същия закон, който разпорежда, че държавата изгражда широка мрежа от специализирани заведения за извънболична психиатрична помощ и приоритет на грижите в семейството и социалната среда.

Настоящият съдебен състав намира направеното оплакване по тази точка от жалбата за основателно.

Легална дефиниция на "диспансеризацията е дадена в § 1, т. 2 от ДР на ЗЗ, според който "диспансеризация" е метод за активно издирване, диагностика, лечение и периодично наблюдения на болни с определени заболявания. Както бе вече посочено, нормата на чл. 30, ал. 3 от същия закон делегира на министъра на здравеопазването правомощия с наредба да определя условията, реда и финансирането на диспансеризацията. Издадената въз основа на тази разпоредба Наредба № 39 от 16.11.2004 г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията определя в чл. 2, ал. 2, че диспансеризацията се провежда от лекар в лечебни заведения за болнична помощ, в комплексни онкологични центрове, в центрове за психично здраве и в центрове за кожно-венерически заболявания.

Нормата на чл. 52, ал. 1 от Конституцията повелява, че гражданите имат право на здравно осигуряване, гарантиращо им достъпна медицинска помощ, и на безплатно ползване на медицинско обслужване при условия и по ред, определени със закон. В изпълнение на тази разпоредба са приети няколко различни закона, един от които е Законът за здравето, чл. 1 от който посочва, че този закон урежда обществените отношения, свързани с опазване на здравето на гражданите. В нормата на чл. 2 се посочват принципите при опазване на здравето на гражданите от държавата. В конкретния случай от страна на жалбоподателите се твърди нарушаване на два от тези принципа с оспорените разпоредби - този по т. 1, който определя равнопоставеност при ползване на здравни услуги, и този по т. 5, който предвижда особена закрила на определена категория лица, в това число и такива, страдащи от психически разстройства. Последният принцип е доразвит и в глава пета от закона - Психично здраве. В тази глава се намират и основните принципи при лечение на лицата с психични разстройства - чл. 148 ЗЗ. По-специално в случая са относими принципите по т. 3, който дефинира лечението на такива лица да се извършва чрез изграждане на широка мрежа от специализирани заведения за извънболнична психиатрична помощ и приоритет на грижите в семейството и социалната среда, и този по т. 4, поставящ изискване за интегрираност и равнопоставеност на психиатричната помощ с останалите медицински направления. От друга страна, нормата на чл. 149, ал. 1 от закона разпорежда, че лечението на лицата с психични разстройства се извършва от лечебни заведения за първична или специализирана извънболнична помощ, лечебни заведения за стационарна психиатрична помощ, центрове за психично здраве, специализирани отделения към многопрофилните болници и домове за медико-социални грижи.

Предвид гореизложеното следва да бъде прието, че оспорените разпоредби на Наредба № 39 и Наредба № 40 влизат в противоречие с разпоредбите на чл. 2, т. 1 и 5, чл. 148, т. 3 и 4 и чл. 149, ал. 1 от Закона за здравето, като ограничават правата на лечение на лицата с психични заболявания, стеснявайки кръга на лечебните заведения, които могат да извършват "диспансеризация" на такива лица като допустим медицински метод за лечение на психични заболявания. В същото време тези разпоредби ограничават и правата на лекарите, упражняващи права в амбулатории за специализирана извънболнична помощ по психиатрия.

По т. ІІІ.2 от жалбата се прави оплакване за противоречие на оспорените норми с разпоредбите на чл. 4, ал. 2 ЗЛЗ, който прогласява принципа на равнопоставеност на лечебните заведения. Излагат се аргументи, че с процесните разпоредби лечебните заведения за извънболнична помощ се поставят в неравностойна позиция спрямо болничните такива и центровете за психично здраве както по отношение на капацитета от здравни услуги, които по закон могат да извършват, така и по отношение на възможността на реализиране на приходи от предоставянето им.

Направеното оплакване е неоснователно. Употребеният в нормата на чл. 4, ал. 2 ЗЛЗ израз "независимо от собствеността им" води до извода, че тя въвежда принципа за равнопостановеност на лечебните заведения по критерий кой е техен собственик - държавата, общините и други юридически и физически лица. Нормата не въвежда равнопоставеност на лечебните заведения от гледна точка на обема и вида на извършваната от тях медицинска дейност, което е и обективно невъзможно с оглед спецификите на отделните лечебни заведения.

По т. ІІІ.3 от жалбата се твърди противоречие с чл. 11, ал. 1, т. 1, буква "г" от Закона за лечебните заведения. Правят се оплаквания, че диспансеризацията като здравна услуга и метод на лечение е в общата функционалност на амбулаториите за специализирана извънболнична медицинска помощ, като аргумент на чл. 10, ал. 1 ЗНА всяка промяна в регламентацията на този вид правна услуга следва да се извърши със същия по степен нормативен акт, в случая закон. Твърди се още, че законът не предоставя на министъра на здравеопазването правомощия да отнема или ограничава установените със закон функции на лечебните заведения, в това число и на АСИМП.

Направеното оплакване е неоснователно.

С нормата на чл. 11, ал. 1, т. 1 от Закона за лечебните заведения са определени медицинските дейности, които могат да извършват амбулаториите за първична или специализирана медицинска дейност в качеството им на лечебно заведение по смисъла на чл. 8, ал. 1, т. 1 и 2 от същия закон, в това число и диспансеризация - буква "г" от разпоредбата. В същото време нормата на чл. 30, ал. 3 ЗЗ определя, че условията, редът и финансирането за извършване на профилактичните прегледи и диспансеризацията се определят с наредба на министъра на здравеопазването. При анализа на двете разпоредби би могло да се стигне до извод, че до известна степен те си противоречат, но това обстоятелство няма как да бъде обсъждано в това производство. Нормата на чл. 11, ал. 1, т. 1, буква "г" ЗЛЗ дава възможност на АСИМП да извършват диспансеризация като вид метод на лечение, но доколкото това е позволено и определено с наредба на министъра на здравеопазването по силата на делегираните му правомощия по силата на чл. 30, ал. 3 ЗЗ.

Предвид гореизложеното по т. ІІІ.1 от жалбата следва да бъде прието, че разпоредбата на чл. 2, ал. 5 - нова (ДВ, бр. 100 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г.), от Наредба № 39 от 16.11.2004 г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията (ДВ, бр. 106 от 2004 г.), изменена с § 13, т. 1 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК (ДВ, бр. 100 от 2012 г.), и Наредба № 40 от 24.11.2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК (ДВ, бр. 112 от 2004 г.) в частта на т. 5 от приложение № 8а към разпоредбата на член единствен (нова, приета с § 8 на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК - ДВ, бр. 99 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г.) и в частта на т. 5 от приложение № 9а (нова, приета с § 10 на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК - ДВ, бр. 99 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г.) противоречат на разпоредби от по-висш порядък - чл. 2, т. 1 и 5, чл. 148, т. 3 и 4 и чл. 149, ал. 1 от Закона за здравето, и като такива следва да бъдат отменени.

При условията на чл. 194 АПК в случай на неподаване на касационни жалби или протест или ако те са отхвърлени от второинстанционния съд, решението следва да се обнародва в "Държавен вестник".

При този изход на процеса ответната страна следва да бъде осъдена да заплати на жалбоподателя д-р Рали Петров Димитров, действащ като ЕТ "Д-р Рали Димитров - Амбулатория за индивидуална практика за извънболнична специализирана психиатрична помощ" - София, разноски по делото за настоящата инстанция в размер 1070 лв., от които 50 лв. д.т., 20 лв. такса за обнародване в "Държавен вестник" и 1000 лв. адвокатски хонорар, и на д-р Гергана Костадинова Прокопиева, действаща като ЕТ "Хела - Д-р Гергана Прокопиева - АИИСПП" - София, разноски по делото за настоящата инстанция в размер 1300 лв., от които 50 лв. д.т. и 1250 лв. адвокатски хонорар.

Предвид гореизложеното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, тричленен състав на първо отделение,

РЕШИ:

Отменя чл. 2, ал. 5 - нова (ДВ, бр. 100 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г.), от Наредба № 39 от 16.11.2004 г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията (ДВ, бр. 106 от 2004 г.), изменена с § 13, т. 1 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК (ДВ, бр. 100 от 2012 г.), и Наредба № 40 от 24.11.2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК (ДВ, бр. 112 от 2004 г.) в частта на т. 5 от приложение № 8а към разпоредбата на член единствен (нова, приета с § 8 на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК - ДВ, бр. 99 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г.) и в частта на т. 5 от приложение № 9а (нова, приета с § 10 на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004 г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК - ДВ, бр. 99 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г.).

Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на жалбоподателите разноски по делото, както следва:

- на д-р Рали Петров Димитров, действащ като ЕТ "Д-р Рали Димитров - Амбулатория за индивидуална практика за извънболнична специализирана психиатрична помощ" - София, ж.к. Красно село, ул. Плиска, бл. 2, вх. Г, ет. 6, ап. 71, разноски в размер 1070 лв.;

- д-р Гергана Костадинова Прокопиева, действаща като ЕТ "Хела - Д-р Гергана Прокопиева - АИИСПП" - София, район "Младост", кв. Горубляне, бл. 44, вх. А, ап. 3, разноски в размер 1300 лв.

Решението е оставено в сила с Решение № 1389 от 31.01.2014 г., постановено от петчленен състав на Върховния административен съд по адм.д. № 13480 от 2013 г.